"Комментарий к Федеральному закону от 17 ноября 1995 года n 169-ФЗ "Об архитектурной деятельности в Российской Федерации" (постатейный) (Цисс Т.А.) (под ред. М.Ю. Лобановой)

на строительство при переходе права на земельный участок и объекты капитального строительства сохраняется. Таким образом, срок действия разрешения на строительство будет соответствовать сроку строительства архитектурного объекта, который будет указан в архитектурном проекте. Для его продления заказчику (застройщику) необходимо подать заявление в орган власти, выдавший разрешение на строительство, но при этом строительство архитектурного объекта должно быть начато в период действия разрешения на строительство.
Статья 3. Правовые основы создания архитектурного объекта
Комментарий к статье 3
 1. Пункт 1 комментируемой статьи, с одной стороны, определяет понятие заказчика (застройщика) архитектурного объекта, а с другой - устанавливает его основную обязанность, а именно, в случае если требуется разрешение на строительство архитектурного объекта, иметь архитектурный проект.
Под  заказчиком (застройщиком) архитектурного объекта понимается гражданин или юридическое лицо, которые имеют намерение осуществить строительство, реконструкцию архитектурного объекта. Нужно отметить, что даваемое в ГК РФ понятие заказчика немного отличается, так, исходя из статьи 702 ГК РФ  заказчик - это лицо, которое дает подрядчику задание выполнить определенную работу и сдать ее результат. Однако заказчик, который имеет намерение осуществить строительство, реконструкцию архитектурного объекта, должен не только иметь такое намерение, но и его реализовать, дав подрядчику задание на строительство, реконструкцию архитектурного объекта.
Обязанность заказчика (застройщика) заключается в том, что он  обязан иметь архитектурный проект. При этом пункт 1 комментируемой статьи устанавливает довольно неопределенное ограничение, когда это требование действует, а именно в том случае, когда требуется разрешение на строительство. Пункт 2 комментируемой статьи устанавливает случай, когда разрешение на строительство не требуется (см. комментарий к пункту 2). При этом следует отметить, что довольно сложно представить себе ситуацию, когда строительство или реконструкция объекта осуществляются без архитектурного проекта, который представляет собой часть строительной документации (см. комментарий к статье 2), учитывая, что положения ГрК РФ предусматривают обязательную подготовку проектной документации для строительства объектов, в частности, в рамках архитектурно-строительного проектирования, а также проведение государственной экспертизы проектной документации.
При этом пункт 1 комментируемой статьи устанавливает, что  архитектурный проект должен быть выполнен в соответствии с архитектурно-планировочным заданием. Это означает, что при проектировании архитектурного объекта должны быть учтены все экологические, технические, инженерные и иные требования, которые содержатся в архитектурно-планировочном задании, а также соблюдены требования, предъявляемые к параметрам и размещению архитектурного объекта на земельном участке, то есть его целевое назначение, разрешенное использование и т.д. Следовательно, в том случае, когда не требуется получения разрешения на строительство, заказчик (застройщик) не обязан иметь архитектурный проект. Учитывая, что пункт 1 комментируемой статьи предусматривает, что архитектурный проект должен быть выполнен в соответствии с архитектурно-планировочным заданием, то логично будет не требовать и архитектурно-планировочное задание, поскольку в случае отсутствия у заказчика (застройщика) архитектурного проекта нельзя требовать его соответствия чему бы то ни было. В случае если не требуется разрешения на строительство и заказчик (застройщик) не обязан иметь архитектурный проект, возникает вопрос: каким образом будет подтверждаться соответствие архитектурного объекта экономическим, социальным, экологическим, техническим требованиям, а также экологическим, техническим и иным условиям его проектирования?
 2. Пункт 2 комментируемой статьи устанавливает  случай, когда не требуется получения разрешения на строительство архитектурного объекта. Это тот случай, когда строительство или реконструкция архитектурного объекта  не влекут за собой изменение облика города или населенного пункта, где предполагается строительство или реконструкция архитектурного объекта, а также строительство  не затрагивает такие характеристики архитектурного объекта, как  надежность и безопасность. Однако, на наш взгляд, такое требование представляется противоречащим градостроительному законодательству, поскольку разрешение на строительство (см. комментарий к статье 2) является подтверждением того, что проектная документация (архитектурный проект) соответствует требованиям градостроительного плана земельного участка. Градостроительный план земельного участка включает в себя, в частности, минимальные отступы от границ земельного участка в целях размещения зданий, строений, сооружений, в том числе архитектурных объектов, а также сведения о разрешенном использовании земельного участка. Соответственно разрешением на строительство подтверждается то, что в проектной документации на строительство архитектурного объекта соблюдены все требования, которые указаны в градостроительном регламенте.
Анализируя судебную практику, можно сделать вывод о том, что разрешение на строительство требуется в любом случае, когда осуществляются строительные работы. Так,  например, Президиум Высшего арбитражного суда согласился с мнением арбитражного суда первой инстанции, которым отказано в удовлетворении исковых требований ООО "Сити плюс", обратившегося с исковым заявлением к администрации города Самары о признании права собственности на нежилые помещения. У истца отсутствовали утвержденная проектная документация и разрешение на строительство. При этом суд указал: согласно ГрК РФ реконструкция и любые иные изменения недвижимости должны соответствовать утвержденной градостроительной документации, государственным градостроительным нормативам и правилам застройки. Подробнее см. Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 26 июля 2005 года N 665/05.
Комментируемым Законом установлено, что изменения архитектурного облика осуществляются в соответствии с действующим законодательством и требуют разрешения на строительство.
При этом согласно части 7 статьи 51 ГрК РФ при подаче заявления о выдаче разрешения на строительство к нему прилагаются градостроительный план земельного участка, материалы проектной документации, сведения, которые содержат архитектурные решения, заключение экспертизы градостроительной документации. Таким образом, разрешение на строительство является подтверждением того, что архитектурный объект соответствует всем экологическим, техническим, инженерным и иным требованиям, которые предъявляются к объекту строительства (архитектурному объекту). Между тем, учитывая, что в случае, когда строительство и реконструкция не влекут за собой изменение облика города или населенного пункта, возникает вопрос, каким образом будет осуществляться подтверждение того, что планируемый архитектурный объект соответствует всем вышеуказанным требованиям, а также требованиям градостроительного плана.
Помимо этого пункт 2 комментируемой статьи предусматривает, что выдача разрешения на строительство также не требуется, если строительство архитектурного объекта  не затрагивает характеристики надежности и безопасности такого объекта. В данном случае такое положение вместе с пунктом 1 комментируемой статьи (см. комментарий к пункту 1) вступает в противоречие со статьей 2 комментируемого Закона и с градостроительным законодательством. Поскольку статья 2 комментируемого Закона, а также статьи 48, 49 ГрК РФ предусматривают, что при строительстве или реконструкции какого-либо объекта необходима разработка проектной документации, в частности архитектурного проекта в соответствии с архитектурно-планировочным заданием. В свою очередь, архитектурный проект и архитектурно-планировочное задание содержат технические, инженерные и иные требования, предъявляемые к архитектурному объекту, в том числе такие требования затрагивают надежность и безопасность архитектурного объекта. Кроме того, учитывая содержание разрешения на строительство, исходя из его формы, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 24 ноября 2005 года N 698, разрешение на строительство содержит краткие проектные характеристики объекта строительства. В связи с этим в случае невыдачи разрешения на строительство на практике будет проблематичным доказать соответствие архитектурного объекта требованиям, которые содержатся в архитектурном проекте, а также условиям проектирования, указанным в архитектурно-планировочном задании.
Принимая во внимание то обстоятельство, что заказчик (застройщик) обязан иметь архитектурный проект, выполненный в соответствии с архитектурно-планировочным заданием в случае, когда требуется разрешение на строительство, то в том случае, когда такое разрешение не требуется, возникнет вопрос: каким образом доказать, что строительство архитектурного объекта не затрагивает такие характеристики, как надежность и безопасность?
При этом пункт 2 комментируемой статьи предусматривает, что определение перечня архитектурных объектов, для строительства которых не требуется вышеуказанное разрешение, относится к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Соответственно, таким органам государственной власти необходимо определить, повлечет ли за собой строительство или реконструкция архитектурного объекта изменение внешнего облика города или населенного пункта, а также затрагивают ли указанные действия надежность и безопасность таких архитектурных объектов. Установление перечня таких объектов неизбежно повлечет за собой все вышеуказанные проблемы по поводу соответствия архитектурного объекта требованиям архитектурного проекта и условиям архитектурно-планировочного задания, которые возникнут перед органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Однако представляется, что решить такие вопросы довольно сложно. Во-первых, каждому субъекту Российской Федерации необходимо определить, каким органом государственной власти будет утверждаться такой перечень, а именно высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации либо органом государственной власти в сфере строительства, архитектурной деятельности. Во-вторых, учитывая, что разрешение на строительство, которое содержит необходимые сведения для принятия решения о том, какие же архитектурные объекты следует отнести к такому перечню, выдается не только органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, но согласно статье 51 ГрК РФ и статье 2 комментируемого Закона (см. комментарий к статье 2) также и федеральными органами исполнительной власти и органами местного самоуправления в соответствии с их компетенцией, то органам государственной власти субъектов Российской Федерации в тех случаях, когда выдача такого разрешения отнесена к компетенции данных органов, необходимо будет к ним обратиться и получить необходимые данные для принятия решения о включении архитектурных объектов в перечень объектов, для строительства которых не требуется разрешения на строительство. На сегодняшний день такие перечни утверждены в Республике Хакасия и Северной Осетии - Алании.
Но при этом  на практике встречаются случаи судебных споров в связи с несоблюдением указанного требования.
Так,  например, в Северо-Кавказском округе предприниматель без образования юридического лица обратился в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным Постановления административной комиссии при администрации города Азова Ростовской области о привлечении к ответственности по части 1 статьи 5.6 Областного закона Ростовской области от 25 декабря 2002 года N 273-ЗС "Об административных правонарушениях" в виде штрафа за нарушение порядка установки малых архитектурных форм. Предприниматель разместил ограждение протяженностью 50 кв. м и установил 10 столов с креслами без согласования с Департаментом ЖКХ. Рассматривая дело, суд пришел к выводу, что предприниматель установил ограждение летней площадки при отсутствии необходимых документов. Подробнее см. Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 10 января 2007 года N А53-8892/2006-С5-24.
Согласно пункту 2 комментируемой статьи строительство архитектурных объектов возможно  только с разрешения собственника земельного участка и (или) здания, строения, сооружения. Требование о наличии разрешения собственника земельного участка связано с полномочиями, которыми обладает собственник земельного участка в соответствии с гражданским законодательством, а именно: право владения, пользования, распоряжения. При этом пункт 2 статьи 209 ГК РФ предусматривает, что собственник имеет право, оставаясь собственником, передавать права пользования, владения и распоряжения другим лицам. При строительстве архитектурного объекта на конкретном земельном участке собственник передает другому лицу право пользования, в случае заключения договора аренды на земельный участок - также и право владения. Причем собственником земельного участка может быть как частное лицо (физическое или юридическое), так и орган государственной власти и орган местного самоуправления.
Принципиальным является вопрос о  форме разрешения собственника на строительство архитектурного объекта. В том случае, если собственником является физическое или юридическое лицо, такое разрешение, как уже отмечено выше, является основанием передачи права пользования земельным участком. Учитывая положения гражданского законодательства, а именно статей 606, 689 ГК РФ, такая передача осуществляется по договору аренды, в случае если предоставление права пользования или владения и пользования осуществляется за плату, либо является безвозмездным пользованием. Разрешение на строительство на земельном участке архитектурного объекта, которое будет являться дополнительным условием к такому договору, то есть его изменением, будет дано в той же форме, что и договор, поскольку согласно статье 452 ГК РФ соглашение об изменении договора совершается в той же форме, что и сам договор.
В случае если собственником земельного участка является Российская Федерация, субъект Российской Федерации либо муниципальное образование, процедура получения согласия урегулирована ЗК РФ. Статья 30 ЗК РФ предусматривает предоставление земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта либо без такого согласования. В случае если предоставление земельного участка осуществляется  с предварительным согласованием места размещения объекта, то согласно статье 31 ЗК РФ соответствующий орган государственной власти или орган местного самоуправления принимает решение о предварительном согласовании места размещения объекта строительства, копия которого выдается заявителю. Соответственно, такое решение является разрешением собственника на строительство