"Комментарий к Федеральному закону от 30.03.1999 n 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (постатейный) (Ласкина Н.В.)

Российской Федерации; Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков, ФМБА России.
 Принцип государственности или федерализма применительно к системе органов, уполномоченных осуществлять государственный санитарно-эпидемиологический надзор, означает, что указанные органы являются государственными органами. " Орган государства - это звено государственного аппарата, участвующее в осуществлении определенных функций государства и наделенное в этой связи властными полномочиями" <50>. Государственные органы характеризуются рядом признаков, которые, безусловно, присущи и органам государственного санитарно-эпидемиологического надзора. Анализ предлагаемых учеными-правоведами признаков органа государства <51> позволяет определить и основные черты органов государственного санитарно-эпидемиологического надзора, в которых и проявляется принцип государственности. Итак, органы, осуществляющие государственный санитарно-эпидемиологический надзор, представляют собой федеральные органы исполнительной власти, которые действуют от имени государства, образованы и функционируют на основе нормативных правовых документов ( подробнее об этом см. комментарий к п. п. 5, 6 рассматриваемой статьи). Согласно Положению об осуществлении государственного санитарно-эпидемиологического надзора в Российской Федерации, органы государственного санитарно-эпидемиологического надзора выполняют свойственные только им задачи и функции: профилактику инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний населения Российской Федерации, предупреждение вредного воздействия на человека факторов среды обитания, а также гигиеническое воспитание и обучение граждан (п. 2).
--------------------------------
<50> Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. М., 2003. С. 96 (автор главы - Байтин М.И.).
<51> См., например: Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. М., 2003. С. 96 (автор главы - Байтин М.И.); Теория государства и права: Учебник для юридических вузов / Под общ. ред. А.С. Пиголкина. М., 2003 (автор главы - Рахманина Т.Н.).
Указанные органы имеют  компетенцию по осуществлению государственного санитарно-эпидемиологического надзора, под которой понимается совокупность законодательно закрепленных полномочий (прав и обязанностей), предоставленных конкретному органу или должностному лицу в целях обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения.
Органы государственного санитарно-эпидемиологического надзора, как и любые органы государственной власти,  состоят из совокупности должностных лиц - государственных служащих, которые выполняют определенные функции, направленные на достижение задач, стоящих перед государственным органом ( подробнее см. комментарий к п. 3 настоящей статьи). В целях выполнения возложенной государственной функции по осуществлению санитарно-эпидемиологического надзора органы, его осуществляющие,  имеют необходимую материальную базу (здание, транспорт, оргтехнику и пр.)  и финансовые средства (расчетный счет в банке, необходимые денежные ресурсы), которые требуются для осуществления его целей и задач ( подробнее об этом см. комментарий к ст. ст. 47, 47.1).
Все перечисленные черты, выраженные в принципах единства централизации, системности и государственности, являются неотъемлемыми элементами правового статуса органов государственного санитарно-эпидемиологического надзора, гарантирующими эффективную реализацию возложенных на них полномочий.
 3. Положения п. 2 комментируемой статьи отражают  структуру системы органов государственного санитарно-эпидемиологического надзора.
В комментируемой норме сосредоточены основные положения, разграничивающие компетенцию органов различных уровней по осуществлению государственного санитарно-эпидемиологического надзора по вертикали.
Во главе системы органов государственного санитарно-эпидемиологического надзора стоит федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный осуществлять государственный санитарно-эпидемиологический надзор в Российской Федерации. Согласно ныне действующему законодательству, таким органом в настоящее время является  Роспотребнадзор, одним из основных полномочий которого является государственный санитарно-эпидемиологический надзор за соблюдением санитарного законодательства (п. 5.1.1 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека). Роспотребнадзор является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защиты прав потребителей и потребительского рынка. Роспотребнадзор руководствуется в своей деятельности Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ, международными договорами Российской Федерации, актами Минздравсоцразвития России.
Роспотребнадзор осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои  территориальные органы, которые создаются для осуществления государственного санитарно-эпидемиологического надзора в субъектах РФ, муниципальных образованиях и на транспорте. Территориальным органом Роспотребнадзора является  Управление Роспотребнадзора по субъекту РФ, осуществляющее функции по контролю и надзору в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защиты прав потребителей и потребительского рынка. Основными задачами Управления являются организация и осуществление надзора и контроля за исполнением обязательных требований законодательства Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защиты прав потребителей и в области потребительского рынка; предупреждение вредного воздействия на человека факторов среды обитания; профилактика инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) населения. В состав Управления входят территориальные отделы, которые возглавляются начальниками, являющимися главными государственными санитарными врачами по городам, районам (п. п. 1, 7, 15 - 16 Типового положения о территориальном органе Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, утвержденного Приказом Минздравсоцразвития РФ от 24.04.2006 N 308).
 4. В систему органов государственного санитарно-эпидемиологического надзора входят не только специально уполномоченные органы Роспотребнадзора, но и  иные учреждения, структурные подразделения федеральных органов исполнительной власти по вопросам обороны, внутренних дел, безопасности, юстиции, контроля за оборотом наркотических средств и психотропных веществ.
Перечисленные органы исполнительной власти, наряду со своими основными функциями, для реализации которых они созданы, уполномочены осуществлять государственный санитарно-эпидемиологический надзор соответственно в Вооруженных Силах РФ, других войсках, воинских формированиях, на объектах обороны и оборонного производства, безопасности и иного специального назначения.
Так, например, в соответствии с подп. 62 п. 7 Положения о Министерстве обороны Российской Федерации, утвержденного Указом Президента РФ от 16.08.2004 N 1082 "Вопросы Министерства обороны Российской Федерации", Минобороны России реализует государственную политику в области государственного санитарно-эпидемиологического надзора в Вооруженных Силах, других войсках, воинских формированиях и органах. Управление делами Президента РФ, в соответствии с подп. 22 п. 5 Положения об Управлении делами Президента Российской Федерации, утвержденного Указом Президента РФ от 17.09.2008 N 1370 "Об Управлении делами Президента Российской Федерации", осуществляет в установленном порядке государственный санитарно-эпидемиологический надзор на подведомственных ему объектах.
Помимо органов государственной власти в обеспечении государственного санитарно-эпидемиологического надзора могут принимать участие и  государственные научно-исследовательские и иные учреждения. К примеру, это могут быть аккредитованные в установленном порядке организации, деятельность которых связана с проведением санитарно-эпидемиологических экспертиз, испытаний, исследований, гигиенических и иных видов оценок, когда указанные виды деятельности являются частью государственного санитарно-эпидемиологического надзора ( см. ст. ст. 50, 51 комментируемого Закона). К таким организациям относятся Центры гигиены и эпидемиологии, научно-исследовательские институты РАМН, другие научно-исследовательские институты и т.д.
 5. Положения п. 3 комментируемой статьи возлагают обязанность по  организации государственного санитарно-эпидемиологического надзора на главных должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных осуществлять государственный санитарно-эпидемиологический надзор, - главных государственных санитарных врачей. Прежде всего, основная роль по организации государственного санитарно-эпидемиологического надзора на территории Российской Федерации, конечно же, принадлежит  Главному государственному санитарному врачу Российской Федерации. Главный государственный санитарный врач Российской Федерации является руководителем Роспотребнадзора. Главный государственный санитарный врач Российской Федерации несет персональную ответственность за осуществление возложенных на Роспотребнадзор функций. Конкретные полномочия Главного государственного санитарного врача Российской Федерации в сфере организации государственного санитарно-эпидемиологического надзора определены в п. 2 ст. 51 комментируемого Закона ( см. комментарий к нему).
Главный государственный санитарный врач Российской Федерации как руководитель Роспотребнадзора имеет заместителей, которые также обладают определенными полномочиями в сфере осуществления государственного санитарно-эпидемиологического надзора. Согласно п. 9 Положения об осуществлении государственного санитарно-эпидемиологического надзора в Российской Федерации,  должностными лицами, уполномоченными осуществлять государственный санитарно-эпидемиологический надзор в Российской Федерации, наряду с Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации,  являются:
- заместители Главного государственного санитарного врача Российской Федерации;
- заместители Главного государственного санитарного врача Российской Федерации - главные государственные санитарные врачи МВД России, Минобороны России, ФСИН, Главного управления специальных программ Президента РФ, по объектам Управления делами Президента Российской Федерации, ФСБ России, Федеральной службы охраны Российской Федерации; Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков, ФМБА России и их заместители;
- руководители территориальных органов Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека - главные государственные санитарные врачи по субъектам РФ и их заместители;
- руководители структурных подразделений и их заместители, специалисты федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных осуществлять государственный санитарно-эпидемиологический надзор;
- руководители структурных подразделений территориальных органов Роспотребнадзора - главные государственные санитарные врачи по городам, районам и на транспорте и их заместители;
- руководители структурных подразделений и их заместители, специалисты территориальных органов Роспотребнадзора.
Все перечисленные должностные лица обладают рядом прав и обязанностей, определяющих их компетенцию в сфере осуществления государственного санитарно-эпидемиологического надзора, которые закреплены в ст. ст. 50 - 52 комментируемого Закона ( см. комментарий к ним).
 6. Норма п. 4 комментируемой статьи развивает положения предыдущих пунктов (2 и 3), определяя иерархичную структуру системы органов государственного санитарно-эпидемиологического надзора. Следует обратить внимание, что в комментируемой норме законодатель делает акцент, что главные государственные санитарные врачи МВД России, Минобороны России, ФСИН, Главного управления специальных программ Президента РФ, по объектам Управления делами Президента Российской Федерации, ФСБ России, Федеральной службы охраны Российской Федерации; Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков, ФМБА России  являются заместителями Главного государственного санитарного врача Российской Федерации  лишь по своим функциональным обязанностям по вопросам, входящим в их компетенцию. Данное законодательное положение означает, что перечисленные федеральные органы исполнительной власти, включая Роспотребнадзор, независимы и самостоятельны в выполнении возложенных на них специфических, присущих только им государственных функций. Однако при осуществлении этих функций на указанные органы, в силу специфики их деятельности, возлагается обязанность по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения в сфере их деятельности. В связи с этим и возникает их взаимосвязь с Роспотребнадзором, который в лице своего руководителя - Главного государственного санитарного врача Российской Федерации является координирующим органом в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения и, в частности, в сфере осуществления государственного санитарно-эпидемиологического надзора. Именно с точки зрения выполняемой функции по санитарно-эпидемиологическому надзору, а не со структурной точки зрения вышеперечисленные должностные лица и являются заместителями Главного государственного санитарного врача Российской Федерации.
 7. Обязательным признаком любого государственного органа является его создание и функционирование исключительно  на основе нормативных правовых документов. Как это было отмечено выше, данный признак в полной мере присущ и органам системы государственного санитарно-эпидемиологического надзора ( см. п. 2 комментария к рассматриваемой статье), что и отражено в п. 5 комментируемой статьи. Данная норма возлагает на Правительство РФ обязанность разработать и утвердить Положение, определяющее структуру органов, осуществляющих государственный санитарно-эпидемиологический надзор, их задачи, функции, порядок осуществления деятельности и назначения руководителей.
Требованиям комментируемого пункта отвечает утвержденное Правительством РФ  Положение об осуществлении государственного санитарно-эпидемиологического надзора в Российской Федерации. В названном Положении, как того и требует комментируемая норма, установлены цели, задачи, стоящие перед органами государственного санитарно-эпидемиологического надзора, определены конкретные органы и учреждения, а также их должностные лица, уполномоченные осуществлять эту государственную функцию, установлены принципы организации, функционирования и взаимодействия органов, входящих в систему государственного