"Комментарий к Федеральному закону от 30.03.1999 n 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (постатейный) (Ласкина Н.В.)

государственного регулирования в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения является  социально-гигиенический мониторинг, который является предметом правового регулирования комментируемой статьи.
 Социально-гигиенический мониторинг представляет собой государственную систему наблюдения, анализа, оценки и прогноза состояния здоровья населения и среды обитания человека, а также определения причинно-следственных связей между состоянием здоровья населения и воздействием на него факторов среды обитания человека для принятия мер по устранению вредного воздействия на население факторов среды обитания человека (п. 2 Положения о проведении социально-гигиенического мониторинга).
Анализ п. 1 комментируемой статьи позволяет определить основные  цели, для достижения которых проводится социально-гигиенический мониторинг. Данные цели определяют и сущность данной меры государственного регулирования. Итак, основными целями проведения социально-гигиенического мониторинга являются:
- оценка, выявление изменений и прогноз состояния здоровья населения и среды обитания;
- установление и устранение вредного воздействия на человека факторов среды обитания.
Указанные цели конкретизируются в задачах, решаемых при ведении социально-гигиенического мониторинга, определенных в п. 3 Положения о проведении социально-гигиенического мониторинга.
В целях ведения мониторинга используются данные осуществляемых федеральными органами исполнительной власти наблюдений: за состоянием здоровья населения, за факторами среды обитания человека, включая: биологические (вирусные, бактериальные, паразитарные), химические, в том числе источники антропогенного воздействия на окружающую природную среду, физические (шум, вибрация, ультразвук, инфразвук, тепловое, ионизирующее, неионизирующее и иные излучения), социальные (структура и качество питания, безопасность пищевых продуктов, водоснабжение, условия быта, труда и отдыха), природно-климатические факторы, в том числе источники антропогенного воздействия на окружающую природную среду.
 Проведение социально-гигиенического мониторинга обеспечивает:
- установление факторов, оказывающих вредное воздействие на человека, и их оценку;
- прогнозирование состояния здоровья населения и среды обитания человека;
- определение неотложных и долгосрочных мероприятий по предупреждению и устранению воздействия вредных факторов среды обитания человека на здоровье населения;
- разработку предложений для принятия решений в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения;
- информирование органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций и населения о результатах, полученных при проведении мониторинга.
 2. Следует иметь в виду, что проведение социально-гигиенического мониторинга - это система наблюдения, которая не имеет своей целью непосредственное устранение допускаемых нарушений в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения. Именно этим социально-гигиенический мониторинг как мера государственного регулирования отличается от такой меры, как государственный санитарно-эпидемиологический надзор.
Данный вывод подтверждается и материалами  судебной практики.  Так, Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа, рассматривая в судебном заседании кассационную жалобу заинтересованного лица - ОАО "Чебоксарский завод строительных материалов", установил следующее. ОАО "ЧЗСМ" обратилось в Арбитражный суд Чувашской Республики с заявлением о признании незаконными действий ФГУ "Центр государственного санитарно-эпидемиологического надзора в Чувашской Республике", выразившихся в нарушении процедуры проведения мероприятий государственного контроля (надзора) за соблюдением требований санитарного законодательства в виде отбора проб атмосферного воздуха в контрольных точках в санитарно-защитной зоне завода и их исследования. Как следует из материалов дела, специалисты испытательного лабораторного центра ФГУ "ЦГСЭН в ЧР" провели отборы проб воздуха в санитарно-защитной зоне ОАО "ЧЗСМ". По итогам исследования отобранных проб воздуха оформлены протоколы исследований воздуха, утвержденные главным санитарным врачом Чувашской Республики. По итогам проверки на их основании главный государственный санитарный врач по Чувашской Республике принял Постановление от 13.01.2004 N 1 о приостановлении (запрещении) деятельности общества, то есть принял меры по пресечению нарушений санитарного законодательства.
 ФАС Волго-Вятского округа своим Постановлением от 21.07.2004 N А79-1514/2004-СК1-1376 признал незаконными действия ФГУ "ЦГСЭН в ЧР" по проведению мероприятий по государственному санитарно-эпидемиологическому контролю (надзору) в санитарно-защитной зоне ОАО "ЧЗСМ", поскольку установил, что в действительности ФГУ "ЦГСЭН в ЧР" проводил социально-гигиенический мониторинг, в рамках проведения которого соблюдения процедуры, установленной для государственного контроля (надзора), не требуется. Не предусмотрена и возможность применения мер воздействия по его итогам.
 3. Положения п. 2 комментируемой статьи, как и большинство норм комментируемой главы, носят отсылочный характер, поскольку обязанность по определению  порядка проведения социально-гигиенического мониторинга, а также органов, уполномоченных на осуществление мониторинга, возлагается на Правительство РФ.
Соответственно, положения комментируемой нормы конкретизируются в ранее упоминавшемся Постановлении Правительством РФ от 02.02.2006 N 60, которым утверждено Положение о проведении социально-гигиенического мониторинга.
Согласно данному нормативному акту, социально-гигиенический мониторинг проводится Роспотребнадзором совместно с другими федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными осуществлять государственный санитарно-эпидемиологический надзор. При проведении мониторинга используются данные Роспотребнадзора, ФМБА России, Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору, Федеральной службы по труду и занятости, Федеральной службы государственной статистики, структурных подразделений МВД России, Минобороны России, ФСИН, ФСБ России, Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков, Управления делами Президента Российской Федерации и их учреждений.
На основе данных мониторинга Роспотребнадзор формирует  федеральный информационный фонд данных социально-гигиенического мониторинга, который представляет собой базу данных о состоянии здоровья населения и среды обитания человека, формируемую на основе постоянных системных наблюдений, а также совокупность нормативных правовых актов и методических документов по вопросам анализа, прогноза и определения причинно-следственных связей между состоянием здоровья населения и воздействием факторов среды обитания человека. Представление данных мониторинга и обмен ими между федеральными органами исполнительной власти, учреждениями и другими организациями, участвующими в проведении мониторинга, осуществляются на безвозмездной основе. Социально-гигиенический мониторинг проводится в соответствии с нормативными правовыми актами и методическими документами, издаваемыми Роспотребнадзором.
 4. Положения п. 3 комментируемой статьи утратили силу в связи с принятием Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Глава VI. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ САНИТАРНО-ЭПИДЕМИОЛОГИЧЕСКИЙ
НАДЗОР В СФЕРЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ САНИТАРНО-ЭПИДЕМИОЛОГИЧЕСКОГО
БЛАГОПОЛУЧИЯ НАСЕЛЕНИЯ
Статья 46. Основные принципы организации и деятельности системы государственного надзора в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения
Комментарий к статье 46
 1. Комментируемая статья носит название "Основные принципы организации и деятельности системы государственного надзора в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения" и закрепляет в себе такие важные основополагающие начала, как  принципы единства, системности, централизации, государственности, законности.
"Принципы организации и деятельности органов государственной власти, в т.ч. и органов, уполномоченных осуществлять государственный санитарно-эпидемиологический надзор, представляют собой исходные идеи, руководящие положения, определяющие основные подходы к формированию и функционированию государственных органов. Всесторонний учет названных и некоторых иных принципов как при образовании государственных органов, так и в процессе их функционирования позволяет обеспечить максимальную эффективность государственного управления обществом, ведет к его демократизации и повышению эффективности" <48>. Указанные принципы, раскрывающие сущность, содержание, назначение, основные цели и задачи организации и деятельности органов, уполномоченных осуществлять государственный санитарно-эпидемиологический надзор, находят свое отражение в особенностях построения системы указанных органов.
--------------------------------
<48> Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. М., 2003. С. 95 (автор главы - Байтин М.И.).
 2. В п. 1 комментируемой статьи четко сформулировано, что органы, осуществляющие государственный санитарно-эпидемиологический надзор, представляют собой  единую федеральную централизованную систему. Таким образом, в норме п. 1 комментируемой статьи идет речь о таких принципах, как единство, системность, государственность, централизация.
 Принцип единства организации и деятельности органов, уполномоченных осуществлять государственный санитарно-эпидемиологический надзор, проявляется в следующем. Во-первых, указанные органы включают в себя два уровня: федеральный и региональный, что отражает федеративную структуру Российского государства. При этом указанные уровни тесно связаны между собой. Во-вторых, принцип единства выражается в единстве целей и задач, полномочий, стоящих перед органами, осуществляющими санитарно-эпидемиологический надзор. Функционирование системы указанных органов власти предопределено тем, что они действуют не обособленно друг от друга, а обеспечивают эффективность возложенной на них государственной функции по осуществлению санитарно-эпидемиологическому надзора.
 Принцип системности тесно связан с принципом единства, поскольку единство является обязательным признаком любой системы. Термин "система" обозначают "объединение некоторого разнообразия в единое целое, элементы которого по отношению к целому и другим частям занимают соответствующие им места" <49>. Характерными чертами любой системы, наряду с единством, выступают такие, как иерархичность, многоуровневость, структурность, целенаправленность, взаимосвязь с окружающей средой. Системе органов, уполномоченных осуществлять государственный санитарно-эпидемиологический надзор, также присущи вышеперечисленные черты.
--------------------------------
<49> Философский энциклопедический словарь. М., 1998. С. 415.
 Многоуровневость системы выражается в том, что к органам, осуществляющим государственный санитарно-эпидемиологический надзор, относятся Роспотребнадзор и его территориальные органы, созданные для осуществления государственного санитарно-эпидемиологического надзора в субъектах РФ, муниципальных образованиях и на транспорте (п. 3 Положения об осуществлении государственного санитарно-эпидемиологического надзора в Российской Федерации). Система органов государственного санитарно-эпидемиологического надзора имеет свою  структуру, которая подробно определена в п. 2 комментируемой статьи.
 Иерархичность системы органов государственного санитарно-эпидемиологического надзора также связана с ее многоуровневостью и структурностью, поскольку предполагает, что решения вышестоящих органов обязательны для нижестоящих. Издаваемые Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации правовые акты по вопросам, относящимся к его компетенции, являются обязательными для исполнения всеми структурными подразделениями и федеральными государственными учреждениями, а также другими федеральными государственными учреждениями, входящими в единую федеральную централизованную систему государственного санитарно-эпидемиологического надзора (п. 7 Положения об осуществлении государственного санитарно-эпидемиологического надзора в Российской Федерации).
 Целенаправленность системы рассматриваемых органов проявляется в том, что все они, независимо от уровней и сферы действия, созданы для осуществления единой цели - обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения (п. 1 Положения об осуществлении государственного санитарно-эпидемиологического надзора в Российской Федерации).
Любая система, в т.ч. и система государственных органов,  взаимодействует с другими системами и их элементами. В частности, система органов государственного санитарно-эпидемиологического надзора также тесно взаимодействует с другими органами власти, организациями, учреждениями и т.д. В п. 4 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека прямо закреплено, что Роспотребнадзор осуществляет свою деятельность во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.
 Принцип централизации тесно связан с принципами системности и единства и заключается в том, что, несмотря на многоуровневость, вся власть по осуществлению государственного санитарно-эпидемиологического надзора сосредоточена в центре, а именно в специально уполномоченном федеральном органе исполнительной власти - Роспотребнадзоре, который находится в ведении Минздравсоцразвития России (п. 2 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека). Согласно п. 7 Положения об осуществлении государственного санитарно-эпидемиологического надзора в Российской Федерации, Главный государственный санитарный врач Российской Федерации координирует деятельность главных государственных санитарных врачей по субъектам РФ, по городам, районам и на транспорте; главных государственных санитарных врачей МВД России, Минобороны России, ФСИН, Главного управления специальных программ Президента РФ, по объектам Управления делами Президента Российской Федерации, ФСБ России, Федеральной службы охраны