"Комментарий к Федеральному закону от 30.03.1999 n 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (постатейный) (Ласкина Н.В.)

продукции включает представление индивидуальным предпринимателем или организацией, осуществляющими разработку и (или) подготовку к производству российской продукции или поставку импортной продукции, в соответствующие органы Роспотребнадзора заявления о проведении государственной регистрации продукции, а также комплекта документов, определенных в п. 8 Положения о государственной регистрации и ведении государственного реестра отдельных видов продукции, представляющих потенциальную опасность для человека, а также отдельных видов продукции, впервые ввозимых на территорию Российской Федерации. Данный перечень документов является исчерпывающим, что предполагает запрет требовать от заявителя представления иных документов.
Далее процедура государственной регистрации веществ и отдельных видов продукции предполагает  рассмотрение регистрационным органом представленных для государственной регистрации документов, что производится в срок не более 40 дней со дня получения заявления со всеми необходимыми документами.
По результатам рассмотрения представленных документов и экспертных заключений регистрационный орган принимает  решение о государственной регистрации продукции и в течение пяти дней выдает заявителю  свидетельство о государственной регистрации установленного образца. Срок действия регистрационного свидетельства устанавливается на весь период промышленного изготовления российской продукции или поставок импортной продукции.
Указанным Положением четко определены  основания для отказа в государственной регистрации продукции (п. 15). К таким основаниям относятся:
- качество и безопасность продукции не соответствуют требованиям санитарных правил и представляют опасность для жизни и здоровья человека;
- в отношении продукции и условий ее изготовления не установлены требования безопасности на современном уровне развития науки, а также отсутствуют методики определения и измерения в продукции и в среде обитания человека опасных факторов такой продукции;
- отсутствуют или не могут быть обеспечены эффективные меры по предотвращению вредного воздействия продукции на здоровье человека при производстве, применении (использовании) такой продукции.
Решение об отказе в государственной регистрации продукции с соответствующим обоснованием доводится до заявителя в письменной форме в трехдневный срок.
Статья 44. Государственный санитарно-эпидемиологический надзор
Комментарий к статье 44
 1. Положения комментируемой статьи посвящены такой важной государственной функции по надзору, как  санитарно-эпидемиологический надзор. В рамках комментария к данной статье следует обратиться к весьма дискуссионному вопросу о разграничении функций по надзору и контролю.  Особенности контроля, по мнению ученых, заключаются в том, что:
- "контроль осуществляется в отношении подчиненных органов;
- контролеры вправе вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность контролируемого объекта;
- непосредственное применение мер государственного принуждения.
В свою очередь,  для надзора характерны такие черты, как:
- отсутствие отношений подчиненности надзирающих органов с поднадзорными;
- вмешательство в оперативно-хозяйственную деятельность поднадзорного органа не допускается;
- должностные лица органов надзора не вправе применять непосредственно меры взыскания за допущенные нарушения законности" <47>.
--------------------------------
<47> Беляев В.П. К вопросу оптимизации контрольной деятельности // Законодательство. 2006. N 6.
Анализ положений рассматриваемой статьи, а также главы VI комментируемого Закона приводит к мысли, что  санитарно-эпидемиологический надзор сочетает в себе как черты контроля, так и надзора:
- осуществляется как в отношении подчиненных органов, учреждений и организаций (МВД, Минобороны, ФСИН, ФСБ и др.), так и неподчиненных (Роспотребнадзор);
- должностные лица уполномоченных органов вправе вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность конкретного объекта (дают предписания об устранении выявленных нарушений санитарных правил; о прекращении реализации продукции и т.п., принимать меры по приостановлению проектирования, строительства, реконструкции, технического перевооружения объектов и ввода их в эксплуатацию; эксплуатации объектов и др.);
- должностные лица уполномоченных органов могут как непосредственно применять меры государственного принуждения, так и направлять в правоохранительные органы материалы о нарушении санитарного законодательства для решения вопросов о привлечении виновных к ответственности (п. 7 ч. 1 ст. 51 комментируемого Закона).
Таким образом, предложенные критерии не позволяют отграничить контроль от надзора. Несмотря на это, представляется, что позиция законодателя, называющего рассматриваемую деятельность надзором, верна. Однако в качестве критерия разграничения контрольных функций от надзорных следует рассматривать особенности субъектов, осуществляющих эти функции. Функции по надзору присущи исключительно органам государственной власти, а контроль может осуществляться и иными субъектами, к примеру, общественный контроль за соблюдением санитарных правил, осуществляемый гражданами ( см. комментарий к ст. 8 Закона).
 2. Итак, положения п. 1 комментируемой статьи определяют  основные составляющие государственного санитарно-эпидемиологического надзора, анализ которых позволяет сделать вывод, что рассматриваемая государственная функция весьма многообразна и разностороння. Рассмотрение отдельных составляющих государственного санитарно-эпидемиологического надзора позволяет выделить основные цели, на достижение которых направлена данная государственная функция.
Это прежде всего обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия путем  предупреждения нарушений санитарного законодательства, включая контроль за выполнением санитарного законодательства, санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий, предписаний и постановлений должностных лиц Роспотребнадзора, контроль за санитарно-эпидемиологической обстановкой; санитарно-карантинный контроль в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации; проведение санитарно-эпидемиологических расследований, направленных на установление причин и выявление условий возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений).
Государственный санитарно-эпидемиологический надзор направлен и на  пресечение правонарушений в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения. Данное направление предоставляет должностным лицам, осуществляющим санитарно-эпидемиологический надзор, полномочия по применению мер пресечения нарушений санитарного законодательства, выдаче предписаний и вынесению постановлений о фактах нарушения санитарного законодательства, а также по привлечению к ответственности лиц, совершивших такие правонарушения.
В рамках осуществления государственного санитарно-эпидемиологического надзора уполномоченные должностные лица Роспотребнадзора осуществляют  учет в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, в том числе статистическое наблюдение на федеральном уровне, государственный учет инфекционных заболеваний, профессиональных заболеваний, массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) в связи с вредным воздействием факторов среды обитания в целях формирования государственных информационных ресурсов. На основе данных статистического наблюдения и учета в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения осуществляется разработка предложений о проведении санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий ( более подробно об основных направлениях государственного санитарно-эпидемиологического надзора см. комментарий к гл. VI Закона).
 3. Норма п. 2 комментируемой статьи в общих чертах определяет  круг субъектов, уполномоченных на осуществление государственного санитарно-эпидемиологического надзора.
В целом данная норма является бланкетной, поскольку конкретные органы, осуществляющие санитарно-эпидемиологический надзор, определены иными нормативными актами.
Так, в частности, п. 3 Положения об осуществлении государственного санитарно-эпидемиологического надзора в Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 15.09.2005 N 569, установлено, что федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять государственный санитарно-эпидемиологический надзор в Российской Федерации, является  Роспотребнадзор и его территориальные органы, созданные в установленном законодательством Российской Федерации порядке для осуществления государственного санитарно-эпидемиологического надзора в субъектах Российской Федерации, муниципальных образованиях и на транспорте.
Кроме органов Роспотребнадзора,  государственный санитарно-эпидемиологический надзор в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских формированиях и органах, на объектах обороны и оборонного производства, безопасности, внутренних дел и иного специального назначения, в организациях отдельных отраслей промышленности с особо опасными условиями труда и на отдельных территориях уполномочены осуществлять соответственно МВД РФ, Минобороны РФ, ФСИН, Главное управление специальных программ Президента РФ, Управление делами Президента РФ, ФСБ России, Федеральная служба охраны Российской Федерации, Федеральная служба Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков и ФМБА России.
Каждый из перечисленных органов осуществляет государственный санитарно-эпидемиологический надзор в конкретных сферах деятельности. К примеру,  Федеральное медико-биологическое агентство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия работников организаций отдельных отраслей промышленности с особо опасными условиями труда (в том числе при подготовке и выполнении космических полетов по пилотируемым программам, проведении водолазных и кессонных работ) и населения отдельных территорий по перечню, утверждаемому Правительством РФ (п. 1 Постановления Правительства РФ от 11.04.2005 N 206 "О Федеральном медико-биологическом агентстве").
К объектам и территориям, подлежащим государственному санитарно-эпидемиологическому надзору в  Главном управлении специальных программ Президента РФ (ГУСП) и Службе специальных объектов при Президенте РФ, относятся строящиеся специальные объекты государственных органов и организаций на стадии проектирования и приемки выполненных работ, а также если такой надзор предусмотрен государственными контрактами (договорами) и соглашениями с соответствующими государственными органами и организациями; функционирующие специальные объекты; предоставленные в пользование земельные участки, здания, сооружения и находящиеся в ведении Службы специальных объектов при Президенте РФ закрытые (обособленные) военные городки (п. 6 Инструкции о порядке осуществления государственного санитарно-эпидемиологического надзора в Главном управлении специальных программ Президента Российской Федерации и Службе специальных объектов при Президенте Российской Федерации, утвержденной Приказом ГУСП от 11.03.2008 N 9).
В целом все перечисленные федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие государственный санитарно-эпидемиологический надзор в Российской Федерации, а также федеральные государственные научно-исследовательские учреждения, центры гигиены и эпидемиологии и другие учреждения, осуществляющие свою деятельность в целях обеспечения государственного санитарно-эпидемиологического надзора в Российской Федерации, составляют  единую федеральную централизованную систему государственного санитарно-эпидемиологического надзора.
 4. В случае если при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства предусмотрено осуществление государственного строительного надзора,  государственный санитарно-эпидемиологический надзор выступает как составная часть государственного строительного надзора. В этом случае функции по осуществлению государственного санитарно-эпидемиологического надзора возлагаются на федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ в соответствии с законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности.
Однако, согласно письму Роспотребнадзора от 14.02.2007 N 0100/1541-07-32, контрольные мероприятия проводятся органами Роспотребнадзора при осуществлении надзорных мероприятий за соответствием санитарно-эпидемиологической обстановки требованиям санитарного законодательства за условиями питания, проживания и труда рабочих, занятых на строительстве объекта, при выявлении случаев пищевых и профессиональных отравлений, расследовании случаев профессиональных заболеваний, массовых инфекционных и неинфекционных заболеваний, также при рассмотрении жалоб и заявлений физических и юридических лиц на нарушение санитарно-эпидемиологических норм и правил при производстве строительных работ.
При этом в случае выявления негативного влияния строящегося объекта на условия проживания населения, состояние окружающей человека среды, водоснабжение, канализацию, очистку территории органы Роспотребнадзора должны принимать меры, направленные на их устранение.
Названным письмом органам Роспотребнадзора рекомендовано обратить особое внимание на осуществление санитарно-эпидемиологического надзора  на стадии отвода земельного участка с целью исключения или минимизации неблагоприятных последствий в будущем, поскольку предоставление земельных участков для строительства объектов допускается при наличии санитарно-эпидемиологических заключений о соответствии предполагаемого использования земельных участков санитарным правилам.
Следует обратить внимание, что органы Роспотребнадзора не осуществляют государственный санитарно-эпидемиологический надзор за объектами строительства, подпадающими под действие ст. 49 ГрК РФ. Заключение о соответствии законченных строительством таких объектов санитарно-эпидемиологическим правилам и нормативам органами Роспотребнадзора не выдается, участие в государственной приемке не принимается.
Кроме того, органы Роспотребнадзора вправе в пределах своей компетенции рассматривать  проекты схем территориального планирования и представлять предложения по их изменению. Аналогичными правами органы Роспотребнадзора наделены при рассмотрении проекта генерального плана поселения, генерального плана городского округа (ст. ст. 24, 25 ГрК РФ). Таким образом, в рамках комментируемой статьи надзор за соответствием нормативов санитарно-эпидемиологическим правилам и нормативам относится и к полномочиям органов Роспотребнадзора.
Статья 45. Социально-гигиенический мониторинг
Комментарий к статье 45
 1. Одной из мер