"Комментарий к Федеральному закону от 30.03.1999 n 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (постатейный) (Ласкина Н.В.)

в главе IV, положения которой конкретизируются в последующих статьях комментируемой главы.
Положениями ч. 1 комментируемой статьи определяются цели проведения санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий, нормативные источники, которыми предусмотрено проведение санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий, их виды и др. Анализ действующего законодательства позволяет сделать вывод, что в комментируемой норме перечислены основные санитарно-противоэпидемические (профилактические) мероприятия, которые обязательны для применения всеми субъектами при появлении угрозы распространения заболеваний.
В качестве  целей организации и проведения санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий законодатель называет предупреждение возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений).
Понятия "инфекционные заболевания" и "массовые неинфекционные заболевания" были рассмотрены в ст. 1 комментируемого Закона ( см. п. 11 комментария к ней). Следовательно, организация и проведение профилактических мероприятий в иных целях не допускаются. Данное положение представляется важным, поскольку проведение санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий в большинстве случаев связано с определенными ограничениями основных конституционных прав граждан: свободы передвижения (карантин, санитарная охрана территории), права на здоровье и личную неприкосновенность (меры в отношении больных инфекционными заболеваниями). При угрозе возникновения и распространения инфекционных заболеваний ограничивается и право пациентов "на самоопределение", т.е. право на повторное медицинское освидетельствование по своему выбору независимо от срока, прошедшего с момента предыдущего освидетельствования. В этом случае должностные лица, осуществляющие государственный санитарно-эпидемиологический надзор, имеют право давать гражданам и юридическим лицам предписания, обязательные для исполнения ими в установленные сроки.
Таким образом, наличие у человека любого заболевания, представляющего опасность для окружающих, может явиться основанием для ограничения в правах как законного и обоснованного характера, так и дискриминационного <38>.
--------------------------------
<38> См.: Иоаниди Е.А., Ягодина А.Ю., Булавинов Е.А. Инфекционная безопасность и права пациентов // Медицинское право. 2009. N 2.
 2. Следует обратить внимание на то, что санитарно-противоэпидемические (профилактические) мероприятия должны быть нормативно закреплены, и прежде всего в санитарных правилах (например, Санитарно-эпидемиологические правила "Профилактика инфекционных заболеваний при эндоскопических манипуляциях. СП 3.1.1275-03", утвержденные Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации 02.04.2003; Санитарно-эпидемиологические требования к организации учебно-производственного процесса в образовательных учреждениях начального профессионального образования СанПиН 2.4.3.1186-03, утвержденные Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации 26.01.2003; и др.).
Кроме того, санитарно-противоэпидемические (профилактические) мероприятия могут быть предусмотрены федеральными законами, Постановлениями Правительства РФ, ведомственными нормативными актами. Так, например, необходимость организации и проведения санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий предусмотрена Федеральными законами от 02.01.2000 N 29-ФЗ, от 06.03.2006 N 35-ФЗ "О противодействии терроризму" и другими. При этом важно отметить, следуя положениям комментируемой нормы, что указанные мероприятия могут  устанавливаться исключительно федеральным законодательством, что означает незаконность региональных, муниципальных, локальных нормативных актов, предусматривающих иные санитарно-противоэпидемические (профилактические) мероприятия, чем те, которые закреплены федеральным законодательством.
При этом федеральными нормативными актами может быть предусмотрена обязанность должностных лиц и организаций на местном уровне принимать  локальные нормативные акты во исполнение санитарно-противоэпидемических мероприятий. Так, например, в п. 5.2 СП 3.1.1275-03 прямо указано, что "в лечебно-профилактической организации утверждается рабочая инструкция по обработке эндоскопов, основываясь на настоящих санитарных правилах, рекомендациях фирмы-производителя эндоскопов и методических указаниях по применению зарегистрированных химических и технических средств для обработки, утвержденных в установленном порядке".
Нормативные правовые акты, принимаемые на федеральном уровне, могут предусматривать и  иные, отличные от перечисленных в комментируемой норме, профилактические мероприятия, в зависимости от конкретных ситуаций и сферы их применения.
Так, к примеру, в целях обеспечения предупреждения распространения инфекционных заболеваний (вирусных, включая парентеральные гепатиты, ВИЧ-инфекцию, бактериальных (включая туберкулез), грибковых и паразитарных) при эндоскопических манипуляциях, СП 3.1.1275-03 установлены требования к противоэпидемическим мероприятиям. Данные мероприятия, согласно разделу III СП 3.1.1275-03, включают в себя ряд конкретных мер, которые должны принимать должностные лица эндоскопических отделений (кабинетов). В частности, при проведении эндоскопических манипуляций персонал эндоскопического отделения (кабинета), участвующий в них, надевает специальную одежду, замену которой производят не реже 1 раза в смену. Перед каждой эндоскопической манипуляцией персонал, участвующий в ее проведении, проводит гигиеническую обработку рук кожным антисептиком и надевает стерильные перчатки. Такие меры включают обязательную предстерилизационную очистку, дезинфекцию высокого уровня, стерилизацию эндоскопов и инструментов и т.п.
В п. 5.7.2 Санитарно-эпидемиологических правил и нормативов "Гигиенические требования безопасности и пищевой ценности пищевых продуктов. СанПиН 2.3.2.1078-01", утвержденных Главным государственным санитарным врачом РФ 06.11.2001, предусмотрена такая профилактическая мера, применяемая при угрозе возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений), как  приостановление ввоза на территорию Российской Федерации продукции, не имеющей санитарно-эпидемиологического заключения о ее соответствии санитарным правилам или не зарегистрированной в установленном законодательством Российской Федерации порядке.
В целях недопущения заноса и распространения  высокопатогенного гриппа в осенне-зимний период 2009 - 2010 гг. в дошкольные и общеобразовательные учреждения Главным государственным санитарным врачом РФ предложены профилактические мероприятия, включающие в себя ежедневный медицинский осмотр с целью недопущения детей и сотрудников с признаками заболевания острыми респираторными инфекциями в дошкольные и общеобразовательные учреждения; недопущение в дошкольные и общеобразовательные учреждения детей и сотрудников, возвратившихся из зарубежных стран в течение 7 дней с момента возвращения в Российскую Федерацию; обеспечение медицинских кабинетов дезинфицирующими средствами и индивидуальными средствами защиты и пр. (письмо Роспотребнадзора от 12.09.2009 N 01/13438-9-23 "О неотложных мерах по недопущению распространения гриппа в дошкольных и общеобразовательных учреждениях").
 3. Для профилактических мероприятий очень важными являются  своевременность и полнота их организации и проведения. Так, к примеру, первые случаи заболеваний, вызванных высокопатогенным вирусом гриппа типа A/H1N1/Калифорния/04/09, были зарегистрированы 18 марта 2009 года. Учитывая рекомендацию Комитета ВОЗ о необходимости всем странам активизировать работу чрезвычайных координационных комитетов (национальных, региональных и др.), обновить и пополнить имеющийся запас противовирусных препаратов, людских ресурсов, средств связи, обеспечить быстрый обмен информацией на всех уровнях между заинтересованными службами, подготовить учреждения здравоохранения и население к необходимым чрезвычайным мерам, Главным государственным санитарным врачом РФ уже 06.05.2009 N 29 (когда на территории Российской Федерации случаев заболеваний еще не было выявлено) было принято Постановление "О мерах по предотвращению завоза и распространения высокопатогенного вируса гриппа на территории Российской Федерации". Однако впоследствии возник вопрос о полноте выполнения указанных мер, а также о выполнении Постановления Главного государственного санитарного врача РФ от 07.08.2009 N 53 "О проведении дополнительных санитарно-противоэпидемических мероприятий, направленных на предупреждение заноса и ограничения распространения случаев гриппа, вызванных высокопатогенным вирусом A/H1N1/09". Как отмечено в письме Роспотребнадзора от 12.09.2009 N 01/13438-9-23 "О неотложных мерах по недопущению распространения гриппа в дошкольных и общеобразовательных учреждениях", нарушение требований вышеназванных актов (были установлены факты допуска в школы детей, прибывших в конце августа из-за рубежа, без 7-дневного срока изоляции и непроведения необходимых противоэпидемических мероприятий) привело к заболеванию гриппом нескольких детей.
Таким образом, неполнота проведения профилактических мероприятий может повлечь неблагоприятные последствия, создающие угрозу жизни и здоровью как отдельных личностей, так и населения страны в целом.
 4. Санитарно-противоэпидемические (профилактические) мероприятия в силу того, что они направлены на предупреждение распространения заболеваний, должны быть  заблаговременно запланированы государством, включая организационные и финансовые источники. Ввиду этого положения ч. 2 комментируемой статьи предписывают необходимость включения санитарно-профилактических (противоэпидемических) мер в  разрабатываемые федеральные целевые программы охраны и укрепления здоровья населения, обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения.
Согласно ч. 2 ст. 41 Конституции РФ, в Российской Федерации финансируются федеральные программы охраны и укрепления здоровья населения, принимаются меры по развитию государственной, муниципальной, частной систем здравоохранения, поощряется деятельность, способствующая укреплению здоровья человека, развитию физической культуры и спорта, экологическому и санитарно-эпидемиологическому благополучию. При этом федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации относятся к компетенции Российской Федерации (п. "е" ст. 71 Конституции РФ).
Федеральные программы служат инструментом структурной политики Российской Федерации, наполняют ее конкретным содержанием. В них предусматриваются комплекс взаимоувязанных мероприятий, ресурсов и организационно-правовых средств, органы и организации, ответственные за выполнение конкретных программ, их предмет, задачи и цели, источники их финансирования и т.д. <39>.
--------------------------------
<39> См.: Постатейный комментарий к Конституции Российской Федерации / Под общ. ред. В.Д. Карповича. М.: Юрайт-М; Новая правовая культура, 2002.
Согласно положениям Федерального закона от 20.07.1995 N 115-ФЗ "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации", программа социально-экономического развития Российской Федерации представляет собой комплексную систему целевых ориентиров социально-экономического развития Российской Федерации и планируемых государством эффективных путей и средств достижения указанных ориентиров.
Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу разрабатываются Правительством РФ исходя из положений, содержащихся в послании Президента РФ. Ежегодное послание Президента РФ, с которым он обращается к Федеральному Собранию, содержит специальный раздел, посвященный анализу выполнения программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу и уточнению указанной программы с выделением задач на предстоящий год.
Правительство РФ одновременно с представлением проекта федерального бюджета представляет Государственной Думе перечень федеральных целевых программ, намеченных к финансированию за счет средств федерального бюджета на предстоящий год. В этом перечне указываются краткая характеристика каждой из принятых к реализации федеральных целевых программ, включая указание целей, основных этапов и сроков их выполнения; результаты выполнения основных этапов для переходящих федеральных целевых программ; требуемые объемы финансирования каждой из принятых к реализации федеральных целевых программ в целом и по годам с указанием источников финансирования; объемы финансирования федеральных целевых программ за счет средств федерального бюджета в предстоящем году; государственные заказчики программ.
 5. Положения ч. 3 комментируемой статьи конкретизируют ранее прокомментированные нормы Закона, касающиеся обязанностей юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан ( см. комментарий к ст. ст. 10, 11).  Планирование, организация санитарно-профилактических (противоэпидемических) мероприятий осуществляются органами государственной власти, однако непосредственное их проведение возлагается на перечисленных субъектов. Основанием для проведения таких мероприятий является прежде всего осуществляемая ими деятельность ( см. п. 2 комментария к статье 11).
Однако в случаях выявления нарушений санитарного законодательства, а также при угрозе возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) должностные лица, осуществляющие государственный санитарно-эпидемиологический надзор, имеют право давать гражданам и юридическим лицам  предписания, обязательные для исполнения ими в установленные сроки.
Указанные предписания в названных случаях также могут выступать основанием для обязательного проведения санитарно-профилактических (противоэпидемических) мероприятий, независимо от специфики выполняемой деятельности. Такие предписания, к примеру, могут касаться проведения дополнительных санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий; выполнения работ по дезинфекции, дезинсекции и дератизации в очагах инфекционных заболеваний, а также на территориях и в помещениях, где имеются и сохраняются условия для возникновения или распространения инфекционных заболеваний и др. ( подробнее об этом см. комментарий к ст. 50).
Статья 30. Санитарная охрана территории Российской Федерации
Комментарий к статье 30
 1. Санитарная охрана территории Российской Федерации является одной из важнейших санитарно-профилактических мер, обеспечивающих санитарно-эпидемиологическое благополучие населения на всей территории нашего государства. Мероприятия по санитарной охране территории Российской Федерации носят межведомственный