"Особые правовые режимы Российской Федерации" (Мелехин А.В.)

правоотношений (прежде всего, ограничительного характера) могут быть не только физические и юридические лица. Ими стала признаваться конкретная социальная общность в виде населения, поделенного на классы, а также по имущественному цензу и, что является определяющим фактором, - по желанию беспрекословно признавать и поддерживать проводимую большевиками государственную политику.
В этой связи немаловажным фактором является государственный подход к институту формирования советских государственных служащих. Сразу же по приходу к власти большевиков стал складываться номенклатурный принцип назначения на наиболее важные должности в государственном аппарате. Руководящие посты могли занимать только члены ВКП(б) с обязательным утверждением их кандидатур партийными комитетами соответствующих уровней. Все стороны жизни номенклатурных работников жестко контролировались спецслужбами. И.В. Сталин считал, что каждого советского работника необходимо "изучать по косточкам". Только Постановлением Секретариата ЦК КПСС от 22 августа 1990 г. подобные требования к номенклатурным должностям были отменены.
Постановлением ЦИКа и СНК СССР от 3 апреля 1925 г. было утверждено Положение о чрезвычайных мерах охраны революционного порядка <*>. Положение и законы, принятые в его развитие в союзных республиках, регулировали установление чрезвычайных мер охраны в СССР. Этот блок чрезвычайного законодательства в определенной степени отражал задачи, "стоявшие перед социалистическим государством в первую фазу его развития, когда одной из функций было военное подавление внутри страны сопротивления свергнутых классов" <**>.
--------------------------------
<*> СЗ СССР. 1925. N 25. Ст. 167.
<**> Учебник советского административного права / Под редакцией А.И. Денисова. М.: Юридическое издательство НКЮ СССР, 1940. С. 211.
Чрезвычайное законодательство рассматриваемого периода времени предусматривало возможность введения трех видов применения чрезвычайных мер охраны, являвшихся разновидностью особых правовых режимов.
1. Исключительное положение - объявлялось для мобилизации всех сил и средств, направленных на преодоление различных чрезвычайных ситуаций. Полномочиями по его введению наделялись высшие органы власти союзных республик на срок не более трех месяцев в следующих случаях:
контрреволюционных выступлений и иных посягательств на рабоче-крестьянскую власть и ее отдельных представителей или серьезной опасности таких выступлений и посягательств;
массовых посягательств на жизнь и имущество граждан;
"когда нормальная жизнь нарушена" чрезвычайными стихийными бедствиями;
как временная мера перехода к нормальному укладу жизни в местностях, объявленных на военном положении.
Введение в местности исключительного положения влекло за собой изменения в структуре и полномочиях органов власти. Гражданская власть сохранялась за постоянно действующими исполкомами и советами. В то же время вся полнота власти переходила к президиумам соответствующих исполнительных комитетов. На время действия исключительного положения они наделялись правом издания обязательных предписаний (постановлений) по вопросам, выходящим за пределы их обычной повседневной компетенции, а именно: проведение реквизиции имущества; установления трудовой повинности населения; установления юридической ответственности за нарушение своих постановлений и т.д. В этот период краевые, областные и губернские исполнительные комитеты наделялись правом:
высылать за пределы территории, объявленной на исключительном положении, лиц, признанных опасными для общественного порядка;
приостанавливать работу предприятий, общественных учреждений, а также приостанавливать действие правил об обществах, союзах, собраниях, съездах и печати;
проводить массовые обыски в целях изъятия оружия у населения и др.
В 1926 г. возможность введения исключительного положения обусловливалась уже тремя обстоятельствами:
в случае контрреволюционного посягательства или выступления против рабоче-крестьянской власти и ее отдельных представителей или серьезной опасности таких посягательств и выступлений;
в случаях, когда нормальная жизнь нарушена чрезвычайными стихийными бедствиями;
как мера перехода в местностях, бывших на военном положении.
2. Реальное военное положение могло быть введено на территориях театра военных действий для успешной ликвидации сопротивления противника. 23 августа 1920 г. Постановлением Совета Рабоче-Крестьянской обороны в связи с прорывом кавалерийских частей Деникина на территориях Рязанской, Тульской, Орловской, Воронежской, Тамбовской и Пензенской губерний было объявлено военное положение <*>.
--------------------------------
<*> См.: Григорьев В.Н., Рогов Ю.Д. Феномены "перестройки": чрезвычайное положение. М.: Вердикт, 1994. С. 22.
Военное положение могло вводиться как по решению ЦИКа, так и местных исполнительных комитетов по тем же основаниям, которые были предусмотрены и для введения исключительного положения. Принимаемые в этот период конституции страны, вплоть до внесенных в 1938 г. поправок, даже не предусматривали возможность введения такого режима.
В соответствии с Положением о чрезвычайных мерах охраны революционного порядка, утвержденным Декретом ВЦИКа и СНК РСФСР 10 мая 1926 г., будучи более жестким специальным правовым режимом, военное положение могло вводиться при наличии следующих двух обстоятельств:
когда меры исключительного положения оказывались недостаточными для охраны и восстановления революционного порядка;
когда данная местность становится театром военных действий или получает для военных целей особо важные задания. Высшая власть переходила к военно-революционным комитетам, в состав которых входили: начальник соответствующего органа ГПУ, старший из воинских начальников или военный комиссар территории.
Военно-революционные комитеты были вправе давать военной власти обязательные к исполнению директивы по подавлению контрреволюционных выступлений и устранению других нарушений государственного порядка; могли объявлять мобилизацию и другие повинности; утверждать военные трибуналы и др.
Военное положение на театре военных действий <*> вводилось по постановлению Совета народных комиссаров Союза ССР с объявлением мобилизации. Вся полнота власти в рассматриваемом случае передавалась военному командованию, которое в сфере гражданского управления действовало через военно-революционные комитеты.
--------------------------------
<*> Под театром военных действий понималась территория, на которой развертывались и действовали вооруженные силы страны или были расположены тыловые учреждения действующих армий.
Для осуществления мер по поддержанию режима военного положения военные власти имели право принимать обязательные для всего населения приказы и распоряжения. Они могли не только отдавать распоряжения местным органам власти, государственным и общественным организациям, учреждениям, но и требовать безусловного и немедленного их исполнения. В противном случае за невыполнение содержащихся в них предписаний, а также за совершение преступлений виновные подлежали ответственности по законам военного времени.
Военные советы фронтов, армий, округов, а при их отсутствии командование войсковых соединений в местностях, объявленных на военном положении, наделялись всеми функциями органов государственной власти в области обороны, обеспечения общественного порядка и государственной безопасности. Им предоставлялось право применять следующие административно-императивные меры:
привлекать граждан к трудовой повинности для выполнения оборонительных работ, для охраны путей сообщения, средств связи, электростанций и других важнейших объектов;
производить изъятие (реквизиция) транспортных средств и иного необходимого для нужд обороны имущества как у государственных, общественных и кооперативных предприятий и организаций, так и у отдельных граждан;
использовать государственный жилой фонд и жилую площадь граждан для расквартирования воинских частей и учреждений;
регулировать время работы учреждений и предприятий;
устанавливать комендантский час, т.е. запрещать появление граждан после определенного времени без соответствующих разрешений, пропусков и документов;
ограничивать дорожное движение;
производить в необходимых случаях обыски и задержания подозрительных лиц;
запрещать въезд в местности, объявленные на военном положении, и выезд из них;
выселять в административном порядке из пределов местности, объявленной на военном положении, лиц, признанных социально опасными;
передавать на рассмотрение военных трибуналов, у которых значительно расширялась подсудность, все дела о преступлениях, направленных против обороны, общественного порядка и государственной безопасности.
К подсудности военного трибунала были отнесены следующие виды преступлений:
государственные преступления, преступления, связанные с охраной общественной собственности, совершенные военнослужащими, разбой, умышленные убийства, насильственное освобождение из мест заключения и из-под стражи;
уклонение от исполнения всеобщей воинской обязанности; сопротивление представителям власти; незаконные покупка, продажа, хранение, а также хищение оружия.
3. Военное положение, действующее на территориях вне театра военных действий. С прекращением военных действий реальное военное положение заменялось военным положением не на театре военных действий. Вся власть, полнота власти, на этой территории передавалась военно-революционным комитетам (военревкомам). Они имели право в случае особой необходимости при потере связи с центром "самостоятельно объявлять военные мобилизации и другие повинности" <*>, учреждать военные трибуналы. Военные власти находились в подчинении у военревкомов.
--------------------------------
<*> Учебник советского административного права / Под редакцией А.И. Денисова. М.: Юридическое издательство НКЮ СССР, 1940. С. 211 - 212.
Иных более подробных норм о военном положении не на театре военных действий, если не считать воинских уставов, действовавших в то время, законодательство не имело. Более детальное определение правового режима местностей, объявленных на военном положении не на театре военных действий, было отнесено к компетенции законодательных органов союзных республик <*>.
--------------------------------
<*> См.: Кобалевский В. Советское административное право. Харьков, 1929.
Все виды специальных правовых режимов находились между собой в тесной взаимосвязи. Накопленный опыт позволял совершенствовать законодательство в регулировании общественных отношений.
Таким образом, из несистематизированного, в основной своей массе хаотичного и ситуативного, предназначенного реагировать на конкретную угрозу законодательства о чрезвычайных мерах охраны революционного порядка <*> постепенно к 1925 году выработались нормы, разграничивающие нормальные и чрезвычайные полномочия органов государственной власти.
--------------------------------
<*> Только 3 ноября 1962 г. Указом Президиума Верховного Совета СССР было объявлено, что Положение о чрезвычайных мерах охраны революционного порядка утратило свою юридическую силу.
Следует отметить, что совместное Постановление ЦИКа и СНК Союза ССР от 3 апреля 1925 г. устанавливало чрезвычайные меры по охране революционного порядка также на: железных дорогах, или участках железных дорог; заводах, фабриках иных заведениях и складах, работающих на удовлетворение потребностей обороны или имеющих военное значение <*>.
--------------------------------
<*> Забегая несколько вперед, отметим, что подобный подход по установлению режима военного положения на транспорте был использован и в годы Великой Отечественной войны 1941 - 1945 гг. Ныне действующие Федеральные конституционные законы "О чрезвычайном положении" (2001 г.) и "О военном положении" (2002 г.) этого не предусматривают.
Принимаемые в этот период времени органами исполнительной власти нормативные "постановления-призывы" по своим сущностным характеристикам являлись специфическими разновидностями особых правовых режимов, устанавливаемыми также для защиты государственного строя.
В ответ на рост политической оппозиции В.И. Ленин призвал ужесточить карательную политику государства. 21 февраля 1918 г. ввиду "величайшей опасности" Декретом СНК РСФСР было объявлено: "Социалистическое Отечество в опасности" <*>.
--------------------------------
<*> Декрет предписывал необходимость реализации самых крайних мер для обеспечения безопасности государства. Он стал первым правовым актом, предоставившим органам ВЧК право внесудебной расправы. Такое право предоставлялось органам советской власти лишь в местностях, объявленных на военном положении.
По процедуре принятия и характеру содержащихся в нем ограничений имеются веские основания полагать, что Декрет фактически ввел на всей территории государства специальный правовой режим, характерный для военного времени. В соответствии с рассматриваемым Декретом новым государственным структурам вменялось в обязанность мобилизовать все силы и средства страны "на дело революционной обороны" и "защищать каждую позицию до последней капли крови".
Постановлением ВЦИКа Советов рабочих, крестьянских, красноармейских и казачьих депутатов от 2 сентября 1918 г. было объявлено о превращении Советской Республики в военный лагерь. Вся полнота власти переходила к военным структурам. Во главе всех фронтов и всех военных учреждений Республики "ставится Революционный военный совет с одним главнокомандующим".
Всем гражданам, независимо от занятий и возраста, вменялось в обязанность "беспрекословно выполнять те обязанности по обороне страны, какие будут на них возложены советской властью".
5 сентября 1918 г. Совет народных комиссаров, заслушав доклад председателя Чрезвычайной комиссии по борьбе с контрреволюцией, принял Постановление о красном терроре, который для обеспечения тыла "является прямой необходимостью". Для улучшения деятельности ВЧК было предусмотрено "направить туда возможно большее число ответственных партийных товарищей". "Классовые враги" Советской Республики изолировались в концентрационных лагерях. Эту идею впоследствии использует фашистская Германия.
Подлежали расстрелу "все лица, прикосновенные к белогвардейским организациям, заговорам и мятежам". Для большей наглядности посчитали необходимым "опубликовать имена всех расстрелянных, а также основания применения к ним этой меры".
Основной массив нормативных актов государства составляли нормативные акты органов исполнительной власти. В последующем для придания им "высшей юридической силы" широкую практику приобретут совместные постановления ЦК КПСС и Совета Министров