"Особые правовые режимы Российской Федерации" (Мелехин А.В.)

и в процессе реализации правовых предписаний. По мнению специалистов <*>, при определенных социальных предпосылках право может существовать без государства и вне государства. В то же время "государство существовать вне права не может. Политическая коммуникация <**> всегда опосредуется коммуникацией правовой".
--------------------------------
<*> Поляков А.В. Общая теория права: Проблемы интерпретации в контексте коммуникативного подхода: Курс лекций. СПб.: Издательский дом С.-Петерб. гос. ун-та, 2004. С. 324.
<**> "Коммуникация представляет собой явление социальное и возникает между людьми". Поляков А.В. Указ. соч. С. 53.
Поэтому за политиками всегда остается право на принятие руководящего решения, в первую очередь, с учетом политической целесообразности складывающейся ситуации. Это вполне можно назвать политическим духом закона.
3. Чрезвычайное законодательство
Великой французской буржуазной революции
Представляет интерес более подробное исследование законодательства Франции с конца XVIII по конец XIX века, и особенно в ее революционные периоды становления первых трех Республик. Периоды гражданских войн, равно и как периоды войн между государствами, характеризуются использованием государством фактически диктаторских полномочий в отношении не только институтов политической системы и гражданского общества (если оно создано), но и в отношении конституционных прав и свобод граждан.
В этой связи может возникнуть естественный вопрос - можно ли рассматривать законодательство революционных периодов и следовавших за ними в обязательном порядке периодов гражданских войн как чрезвычайное. На этот вопрос автор отвечает утвердительно, аргументируя свою позицию следующими соображениями.
По своему содержанию законодательство государств, переживающих подобные периоды в своем историческом развитии, характеризуется следующими чертами:
1. Носит временный характер, как правило, без указания на это обстоятельство, ограничиваясь туманными формулировками типа "до окончания военных действий, до отмены продналога, до окончательного разгрома эксплуататорского класса";
2. Является антидемократическим, обосновывая это остротой переживаемого обществом момента;
3. Создаются специальные (революционные) органы государственного управления, наделяемые широким объемом полномочий, в том числе одновременно - надзорными, контрольными и карательными;
4. Принцип "Кто не с нами, тот против нас" наполняется юридическим содержанием - в официальный оборот вводится "революционная терминология" типа "враг народа, подозрительный, красный террор, белый террор" и т.д.
По своему содержанию в эти периоды в системе законодательства государств на первый план по степени важности и широте применения выходит чрезвычайное законодательство. Оно принимает универсальный характер, распространяя свое регулирующее воздействие на все сферы общественных отношений, которые приобретают форму административных или (в меньшей степени) уголовных правоотношений. Обязательным и доминирующим (управляющим) субъектом становится государство, участвующее в них непосредственно или через свои структуры.
Как субъект управления государство фактически использует только один метод - властный. Его предписания императивны для других участников правоотношений. Их несоблюдение влечет за собой в отношении виновных в абсолютном большинстве случаев не угрозу возможности, а обязательное применение юридической ответственности. В свою очередь, виды юридической ответственности расширяются и ужесточаются. Процесс их применения упрощается и утрачивает ряд демократических принципов.
В середине второй половины XVIII века во Франции стали обостряться социальные отношения. По свидетельству историков, из 10 человек 9 голодали или были на грани голода. Основная масса налогов (их число доходило до семи тысяч) ложилась на крестьян. Работая по 14 - 15 часов в сутки, рабочие едва сводили концы с концами. С другой стороны, на 26 миллионов населения приходилось 270 тысяч привилегированных (дворяне, священники, монахи...). Им принадлежало 3/5 всей земли. Они либо не платили налогов вообще, либо размер взимаемых с них налогов был чисто символическим.
В 1789 году король Людовик XVI впервые за последние 150 лет был вынужден созвать Генеральные штаты, впоследствии переименованные в Учредительное собрание. В его состав входили депутаты трех сословий. Большинство из них составляли представители крупной буржуазии. Решения принимались по общему (а не сословному) большинству голосов депутатов. Поэтому по своей сущности произошедшая 14 июля 1789 года (День взятия Бастилии) революция была буржуазной. Свершившаяся революция дала мощный импульс принятию революционного законодательства, с одной стороны, демократического, а с другой - отражающего переходный этап в развитии общественных отношений.
Декларация прав человека и гражданина (1789 г.) провозгласила широкий круг прав и свобод, впоследствии ставших основой ряда международных документов в области прав человека (разделение властей, презумпция невиновности, право народа на сопротивление угнетению, равенство всех перед законом...). В тексте содержалось определение понятию свободы, созвучное с одной из библейских заповедей. Свобода состоит в возможности делать все, что не приносит вреда другому. Границы поведения могут быть определены только законом. Статья 12 Декларации определила, что обеспечение прав человека и гражданина влечет необходимость применения вооруженной силы, которая устанавливается в интересах всех.
В том же году (10 августа 1789 г.) с принятием Декрета о подавлении беспорядков создается жесткий механизм реализации права победителей на незыблемость установленных порядков с задействованием в этом процессе широких слоев общества. Муниципалитетам вменялось в обязанность наблюдение за сохранением общественного спокойствия. По их требованию на помощь милиции и полиции могли прийти войска для разгона всех мятежных сборищ. На все подозрительные личности, не имеющие ремесла, профессии или постоянного места жительства, должны были составляться списки. Силовым структурам поручалось "особенно внимательно следить за поведением этих лиц". Священникам предлагалось, используя свой авторитет и влияние, прочитать прихожанам этот Декрет для того, чтобы восстановить общественный мир и спокойствие. Преследовалась и другая цель - призвать всех граждан "к послушанию, подобающему в отношении законных властей" <*>.
--------------------------------
<*> Черниловский З.М. Хрестоматия по всеобщей истории государства и права. Москва, 1973. С. 208.
В государстве идет процесс нарастания противоречий, которые постепенно становятся антагонистическими. В качестве ответных действий революционная власть отвечает принятием новых нормативных документов, отличающихся ярко выраженным классовым характером и нетерпимостью к инакомыслию.
Декрет о наказании мятежников (19 марта 1793 г.) определил считать вне закона всех лиц, принимающих участие в контрреволюционных мятежах и восстаниях. Если эти лица были захвачены "с оружием в руках", то в течение суток по установлении обстоятельств дела они должны быть казнены. Та же участь ожидала подстрекателей, главарей или поддерживающих заговорщиков.
У казненных конфисковывалось все имущество и передавалось либо малоимущим либо реализовывалось с целью направления полученных доходов на возмещение убытков лицам, пострадавшим от действий восставших. Разбирательством занимались военные комиссии в количестве пяти человек, составленные из офицеров различных чинов всех дивизий, принимавших участие в борьбе с мятежниками.
На смену власти крупной буржуазии приходит диктатура якобинцев (представители мелкой буржуазии, пролетариата и крестьянства). Вводится республиканская форма правления. Создается Революционное правительство, составной частью которого стал Национальный Конвент. Принимается новая Декларация прав человека и гражданина (1793 г.), углубившая основные положения прав человека, отраженные в предыдущей Декларации. Последний пункт (35) новой Декларации содержит одно из положений договорной теории, объясняющее происхождение государства. "Когда правительство нарушает права народа, восстание для народа и для каждой его части есть священнейшее право и неотложнейшая обязанность" <*>.
--------------------------------
<*> Черниловский З.М. Там же. С. 224 - 225.
В стране царили голод и разруха. Армия была дезорганизована. Затягивалось выполнение пришедшими к власти якобинцами своих программных положений (земля крестьянам, улучшение положения рабочих, принятие демократической конституции государства...). Все это вызывало законное недовольство у населения и подталкивало правительство к ответным мерам.
17 сентября 1793 года с принятием Декрета "О подозрительных" государством фактически был введен революционный террор. Подозрительным объявлялся каждый, кто: был известен приверженностью старому порядку; находился в родстве с дворянами-эмигрантами или состоял у них на службе; не мог доказать, на какие средства он существует. Впоследствии перечень этих оснований был значительно расширен.
Декрет предписывал арест подозрительных. Если имелись обвинительные материалы, то арестованные подлежали суду. Если такие материалы отсутствовали, то они оставлялись под арестом на неопределенное время.
Весь опыт исторического развития свидетельствует о том, что теория и практика революционных правительств практически являлись несовместимыми не только по объективным, но нередко и по субъективным причинам. Будучи антидемократическим, Декрет "О подозрительных" (К. Маркс назвал его плебейским способом разделаться с абсолютизмом) не содержал в тексте указания на срок его действия. Граждане могли только предполагать, что он носит временный характер и с переходом к конституционному правительству будет отменен.
24 июня 1793 года принимается Конституция Франции, так и не ставшая действующей. Разработчики посчитали необходимым отразить в тексте (статьи 53 - 59) не только виды и порядок принятия нормативных актов, но и круг вопросов, регулируемых ими. Законодательный корпус Франции предлагал законы по следующему кругу наиболее значимых общественных отношений, имеющих своим предметом:
гражданское и уголовное законодательство;
общее заведование текущими доходами и расходами Республики;
национальные недвижимые имущества;
пробу, вес, чекан и наименование монет;
род, размер и порядок взимания налогов;
объявление войны;
каждое новое общее деление французской территории;
народное просвещение;
государственные чествования памяти великих людей.
По всем остальным вопросам, требующим правового регламентирования, издавались декреты.
Образование закона по понятным причинам предполагало соблюдение более сложной процедурной формы. Законодательным корпусом страны проект закона рассылался по всем коммунам Республики под названием "Законодательное предложение". Если через 40 дней в половине департаментов плюс один одна десятая часть первичных собраний каждого из них не отклонит его, то проект считается принятым и становится законом.
Процедурный элемент с необходимостью одобрения законопроекта не менее чем в 1/3 субъектов Федерации характерен для принятия федеральных конституционных законов в современной России.
Декретом от 10 октября 1793 года объявляется революционный порядок управления Францией вплоть до заключения мира. Все властные структуры и должностные лица (Временный исполнительный комитет, министры, генералы и установленные учреждения) должны подчиняться "наблюдению" Комитета Общественного Спасения, который, в свою очередь, обязан ежедневно отчитываться перед Конвентом. Национальный Конвент наделяется полномочиями "единственного центра управления" государством. (Учредительный закон от 4 декабря 1793 года "О революционном порядке управления". Захер Я.М. Французская революция в документах, 1789 - 1794 гг. Л., 1940. С. 337, 341.)
Происходит распределение полномочий между революционными органами власти - Комитетом Общественного Спасения и Комитетом Общей Безопасности Конвента. Первый осуществляет надзор за действиями "установленных властей и общественных должностных лиц" в отношении принятия ими мер управления и общественного спасения. Второй - осуществляет "особый надзор" за всем, что касается "личности и полиции, как общей, так и внутренней".
Чрезвычайное законодательство становится доминирующим. Оно уже не содержит демократические права и свободы. Переживаемый страной этап диктует другой подход к установлению правовой регламентации общественных отношений - императивный характер предписаний и ужесточение мер юридической ответственности за их нарушения вплоть до смертной казни. В города, где поднимается контрреволюционное движение, предусматривается направление войск, содержание которых возлагалось на богатых жителей этих городов.
Циркуляр Комитета Общественного Спасения (4 февраля 1794 г.) вводит в практику государственной жизни институт народных представителей (комиссаров). Их роль выражалась в контроле за деятельностью властных структур, чтобы "провести там чистку и организацию установленных властей". Впоследствии этот опыт будет востребован в СССР в форме Совета народных комиссаров - Правительства РСФСР, а позднее и СССР вплоть до 1946 года. Институт комиссаров был создан и в армии, просуществовав до 1942 года.
Декрет о массовом наборе (23 августа 1793 г.) объявил всех французов в состоянии постоянной реквизиции до тех пор, пока враги не будут изгнаны из пределов государства. Это означало, что молодые люди (холостые граждане или бездетные вдовцы от 18 до 25 лет) должны пойти сражаться на фронт; женатые - ковать оружие и подвозить продовольствие; женщины - готовить палатки, одежду и служить в госпиталях; дети - щипать корпию из старого белья; "старики - заставлять выводить себя на площади, чтобы возбуждать в воинах храбрость, ненависть к королям и мысль о единстве Республики" <*>. Всем государственным служащим предписывалось оставаться на своих местах. Запрещалась замена "себя кем-либо на той службе, куда он назначен".
--------------------------------
<*> Лукин Н.М., Далин В.М. Новая история в документах и материалах. Выпуск 1. М., 1935. С. 175 - 176.
Когда уже все главные опасности для революции были устранены, принимается Декрет о революционном трибунале (10 июня 1794 г.). Он ввел в официальный оборот понятие "враг народа", которое предусматривало для лиц, признанных таковыми, большие юридические неприятности.
Революционный трибунал действовал в составе председателя, трех товарищей, одного общественного обвинителя и двенадцати судей. Он предназначался для "наказания" врагов народа, под которыми понимался очень широкий круг лиц, не имеющий исчерпывающего перечня. Врагами народа признавались: изменники; распространители