"Особые правовые режимы Российской Федерации" (Мелехин А.В.)

строя, подписание акта о капитуляции, ликвидация непосредственной угрозы, до ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и т.д. (военное время, военное положение, конфронтационный вид федерального вмешательства).
10. Изменяются критерии, применяемые в обычных условиях к типологии федеральных органов исполнительной власти, а также их системному и структурно-штатному построению. Режим функционирования государственного механизма определяется типом действующего особого правового режима.
11. На период их действия в рамках действующего законодательства фактически устанавливается диктатура (военная или гражданская) государства в лице федеральных (или создаваемых ими) органов власти.
12. Между федеральным центром и субъектами Российской Федерации происходит изменение не только в предметах ведения, но и в объеме полномочий в рамках прежних подходов к подобному разграничению.
13. У ряда федеральных органов исполнительной власти появляются дополнительные полномочия, предусматриваемые заблаговременно или возникающие "по ситуации".
14. При необходимости создаются новые органы государственного управления, наделяемые одновременно контрольными и надзорными функциями.
15. Изменяются процессуально-процедурные основы деятельности органов исполнительной власти и должностных лиц <*>.
--------------------------------
<*> Эта особенность правоприменительного процесса чрезвычайного законодательства не в полной мере нашла свое отражение в главе 23 КоАП Российской Федерации "Судьи, органы, должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях".
16. Ужесточаются меры юридической ответственности и предусматривается формирование новых составов правонарушений.
17. Более высокий характер угроз определяет конституционное право государства на возможность ограничения ряда основных прав и свобод физических и юридических лиц.
18. Объем вводимых ограничений может носить последовательно постепенный характер и должен соответствовать характеру лежащих в основе этого реальных угроз.
19. Их введение рассматривается законодательством как крайняя мера, применяемая государством в целях предотвращения, пресечения или ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций.
20. Обеспечение особых правовых режимов осуществляется при помощи механизма правового регулирования, содержащего подзаконные нормативные правовые акты, в которых определяется роль и место конкретных федеральных органов исполнительной власти <*> по ликвидации возникших угроз.
--------------------------------
<*> Например, МВД России в исследуемых условиях решает следующие три основные задачи: осуществляет мероприятия, направленные на обеспечение общественной безопасности, охрану общественного порядка и борьбу с преступностью; в рамках действующего законодательства оказывает содействие иным государственным органам исполнительной власти в успешном осуществлении ими своих функций; участвует в проведении комплекса мероприятий, направленных на защиту и спасение граждан и материальных ценностей.
21. В качестве административно-предупредительной меры, направленной на предотвращение чрезвычайных ситуаций, способных повлечь за собой введение в действие Федеральных конституционных законов "О чрезвычайном положении" и "О военном положении", как показывает международная практика, целесообразно предусмотреть возможность введения разнообразных, в том числе и экономических, санкций ("замораживание" активов противостоящих государств, штрафные санкции и т.д.) <*>.
--------------------------------
<*> Например, в начале 2004 г. США были арестованы 1,5 млрд. долларов Правительства Ирака, находившихся на американской территории.
Следует подчеркнуть, что государство, реагируя на угрозы чрезвычайных ситуаций посредством введения временных ограничений определенного вида на ряд конституционных прав и свобод, помимо обеспечения общественной безопасности отражает не только свою сущность, но также зрелость гражданского общества и степень уважения к гражданам.
Административно-правовые режимы являются обязательной составной частью, при помощи которых осуществляется процесс реализации ограничительно-властных положений особых правовых режимов.
Необходимо отметить, что чрезвычайное законодательство Российской Федерации, являясь составной частью обычного законодательства, находится в постоянном развитии. Накопленный теоретический и практический опыт позволяют более строже и критически оценивать качество действующего законодательства. В каких-то случаях определенные положения чрезвычайного законодательства просто устарели и перестали отвечать новым реалиям. Появилась необходимость конкретизации юридической терминологии, определения круга субъектов и их полномочий по реализации положений чрезвычайного законодательства в соответствии с новой системой федеральных органов исполнительной власти.
В декабре 2004 г. Государственная Дума Российской Федерации рассмотрела в первом чтении проект Федерального закона "О противодействии терроризму". По мнению инициаторов законопроекта, он должен заменить Федеральный закон "О борьбе с терроризмом" (1998 г.), в текст которого неоднократно вносились дополнения и изменения. Кроме того, Парламентская ассамблея Совета Европы (Рекомендации N 1498 от 2001 г.) призвала Комитет Министров назначить группу правовых экспертов для изучения соответствия Федерального закона "О борьбе с терроризмом" Европейской конвенции по правам человека и разработать конкретные рекомендации по внесению в его текст поправок. Эта группа была создана в составе 8 человек, представляющих четыре российских эксперта и четыре эксперта из государств - членов Совета Европы.
Среди 16 видов основных мер общего противодействия терроризму (ст. 10) предлагается "введение особых правовых режимов для защиты от террористических угроз" (п. 14, ст. 10) <*>, разновидностями которых являются:
--------------------------------
<*> Мероприятия общего противодействия терроризму предлагается проводить "посредством реализации следующих основных мер общего противодействия терроризму:
1) организация мониторинга и прогнозирования террористических угроз на федеральном и региональном уровне;
2) определение основных задач государства и уполномоченных субъектов в сфере противодействия терроризму и распределение компетенции между ними;
3) разработка федеральных и региональных концепций, программ и планов противодействия терроризму;
4) формирование и совершенствование законодательства в сфере противодействия терроризму;
5) организация международного сотрудничества в области противодействия международному терроризму;
6) урегулирование межконфессиональных, межэтнических, межнациональных и территориальных противоречий и конфликтов;
7) улучшение социально-экономической обстановки в регионах с высоким уровнем социальной напряженности и преступности;
8) формирование стойкого неприятия обществом идеологии и практики экстремизма и терроризма;
9) информирование общественности о предпринимаемых государством и уполномоченными субъектами мерах в сфере противодействия терроризму;
10) информирование и обучение населения правилам поведения при возникновении критических ситуаций, связанных с проявлениями террористической деятельности;
11) создание механизма выплаты вознаграждения за предоставление информации, содействующей предотвращению террористической акции, розыску лиц, ее совершивших, или решению иных задач борьбы с терроризмом;
12) защита объектов возможных террористических посягательств;
13) контроль операций с денежными средствами и иным имуществом в целях предупреждения финансирования террористической деятельности;
14) введение особых правовых режимов для защиты от террористических угроз;
15) применение в целях противодействия терроризму предусмотренных законодательством Российской Федерации административно-правовых и иных режимных, контрольных, регистрационных, надзорных, охранных и специальных мер;
16) минимизация последствий террористической деятельности.
режим террористической опасности; режим контртеррористической операции; режим чрезвычайного положения.
Определение предлагаемых разработчиками двух первых новых видов особых правовых режимов в тексте проекта Закона не давалось. Это может быть объяснено следующими причинами. Неготовностью авторов законопроекта к формулированию новых юридических терминов, что маловероятно. Более логичной может быть следующая причина - понимание явного несоответствия содержательной характеристики новых терминов устоявшимся и признаваемым на конституционном уровне понятиям чрезвычайного положения и военного положения. Оставим в стороне характеристику режима чрезвычайного положения (оно будет дано в последующем тексте монографии) и сконцентрируем внимание на предлагаемых новых особых правовых режимах.
Предполагалось, что режим террористической опасности <*> мог вводиться или отменяться на отдельных объектах, участках местности, населенных пунктах, а также на территории одного или нескольких субъектов Российской Федерации в зависимости от характера и объема полномочий Председателем Правительства Российской Федерации <**>. Это могло быть осуществлено при получении информации, свидетельствующей о возможной подготовке или угрозе совершения террористической акции, а также наличии обстоятельств, не позволяющих проверить такие сведения, обеспечить безопасность граждан и объектов, подвергающихся террористической угрозе, обычными силами и средствами без применения дополнительных мер и временных ограничений.
--------------------------------
<*> "Террористическая опасность - угроза совершения террористической акции, о наличии которой свидетельствуют данные, полученные федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими борьбу с терроризмом" (п. 15 ст. 3 проекта Федерального закона "О противодействии терроризму").
<**> "Зона режима террористической опасности - территория Российской Федерации, территория субъекта (региона) Российской Федерации либо населенный пункт, участок местности или отдельный объект в пределах территории субъекта Российской Федерации, на котором в порядке, предусмотренном настоящим Федеральным законом, вводится режим террористической опасности" (Там же, п. 17 ст. 3).
После введения режима террористической опасности предусматривалось соблюдение ряда следующих процедурных мер:
наличие соответствующей информации в виде представления, поступившего от руководителя федерального или территориального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности;
уведомление лицом, получившим такую информацию, по инстанции своего руководителя (соответственно Президента страны и Председателя Правительства);
срок действия такого режима не должен превышать 90 суток (в законопроекте ничего не говорится о возможности его обоснованного продления).
Режим контртеррористической операции. Контртеррористическая операция в законопроекте определялась как "комплекс специальных войсковых и иных мероприятий, направленных на пресечение террористической акции, обезвреживание террористов, обеспечение безопасности физических лиц, а также на минимизацию вреда, причиненного террористической акцией" (п. 13 ст. 3). Она проводится в случае совершения террористической акции, если пресечение преступного посягательства иными силами и способами не представляется возможным.
Режим контртеррористической операции вводится в зоне проведения контртеррористической операции <*> приказом руководителя операции на срок ее проведения, который не может быть определен конкретными датами. На данной территории могут предусматриваться временные ограничения в основном административно-предупредительного (приостановить, ограничить, отселить, изменить, эвакуировать и т.д.), запретительного (нахождение иностранцев, проведение протестных мероприятий, продажа оружия, свободное передвижение граждан в определенное время суток и т.д.) или пресекательного характера. Подобный "набор" применяемых мер характерен для организации деятельности органов внутренних дел в особых условиях (усиленный режим работы) без введения в действие дополнительных правовых режимов.
--------------------------------
<*> Под зоной проведения контртеррористической операции в проекте рассматриваемого Федерального закона понимается "отдельная территория, населенный пункт, участок местности, акватории, а также строение, сооружение, помещение или транспортное средство, в пределах которых проводится контртеррористическая операция" (п. 14 ст. 3).
Несомненно, положительной новеллой рассматриваемого проекта Федерального закона является стремление его разработчиков учесть негативный опыт совместных действий на Северном Кавказе (и не только там) и законодательно закрепить право руководителя проведения контртеррористической операции на единоличное осуществление ее руководством. "Вмешательство любого другого лица независимо от занимаемой должности в оперативное руководство контртеррористической операцией не допускается" (п. 1 ст. 25).
Процедура назначения на должность руководителя контртеррористической операции не определена, но было бы логичным это делать указом Президента России, которому непосредственно подчиняются все федеральные силовые структуры. Однако полномочиями по принятию решения о проведении контртеррористической операции на территории нескольких субъектов Российской Федерации обладает Председатель Правительства Российской Федерации. При этом он обязан уведомить Президента России о принятом решении. По нашему мнению, это должно быть осуществлено в течение 24 часов.
При возникновении острой необходимости начала незамедлительного проведения операции допускается возможность принятия решения о ее начале руководителем федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации либо его территориального органа. В этом случае указанные лица становятся руководителями оперативного штаба по управлению контртеррористической операцией. Они же своими распоряжениями (приказами) могут назначать из числа представителей федеральных органов исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации руководителя контртеррористической операцией, а также определять состав оперативного штаба по управлению операцией.
О принятом решении директор ФСБ России обязан проинформировать (по нашему мнению, также незамедлительно) Президента Российской Федерации и Председателя Правительства Российской Федерации, который реализует свои полномочия в рассматриваемых условиях как председатель Федеральной антитеррористической комиссии. Позволим себе более подробно проанализировать ее правовой статус.
В соответствии с Федеральным законом "О борьбе с терроризмом" Правительство Российской