"Особые правовые режимы Российской Федерации" (Мелехин А.В.)

Федерации вместо ранее созданной Межведомственной антитеррористической комиссии Российской Федерации <*> своим Постановлением от 6 ноября 1998 г. N 1302 образовало Федеральную антитеррористическую комиссию (далее - Комиссия). По своему правовому статусу она является координационным органом, обеспечивающим взаимодействие субъектов, осуществляющих борьбу с терроризмом <**>.
--------------------------------
<*> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 16 января 1997 г. N 45 "О создании Межведомственной антитеррористической комиссии Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 4. Ст. 547, N 6. Ст. 759, N 17. Ст. 2043, N 23. Ст. 2702, N 33. Ст. 3901, N 46. Ст. 5322; 1998. N 9. Ст. 1127).
<**> "Координационные органы именуются межведомственными комиссиями или организационными комитетами и образуются заинтересованными органами исполнительной власти для обеспечения согласованных действий при решении определенного круга задач" (см.: пункт 12.1 Типового регламента взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 января 2005 г. N 30 // Российская газета. N 12. 25 января 2005 г.).
В своей деятельности Комиссия руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации.
Пунктом 4 данного Постановления руководителям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации было рекомендовано создать до 1 сентября 1999 г. региональные антитеррористические комиссии.
Председателем федеральной Комиссии является Председатель Правительства Российской Федерации, а в субъектах Российской Федерации - соответственно главы исполнительной власти этих регионов. Постановлением Правительства РФ от 20.11.1999 N 1278 установлено, что заместителями председателя Федеральной антитеррористической комиссии являются по занимаемой должности директор Федеральной службы безопасности Российской Федерации и Министр внутренних дел Российской Федерации.
Свои полномочия она осуществляет во взаимодействии с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, а также заинтересованными организациями.
К основным задачам Комиссии было отнесено решение следующих вопросов:
выработка основ государственной политики в области борьбы с терроризмом в Российской Федерации и рекомендаций, направленных на повышение эффективности работы по выявлению и устранению причин и условий, способствующих возникновению терроризма и осуществлению террористической деятельности;
сбор и анализ информации о состоянии и тенденциях терроризма на территории Российской Федерации;
координация деятельности федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих борьбу с терроризмом, в целях достижения согласованности их действий по предупреждению, выявлению и пресечению террористических акций, а также выявлению и устранению причин и условий, способствующих подготовке и реализации террористических акций;
участие в подготовке международных договоров в Российской Федерации в области борьбы с терроризмом;
выработка предложений по совершенствованию законодательства Российской Федерации в области борьбы с терроризмом.
В рамках выполнения стоящих перед ней задач Комиссия наделена правом:
принимать в пределах своей компетенции решения, необходимые для организации, координации и совершенствования взаимодействия субъектов, осуществляющих борьбу с терроризмом, в области предупреждения, выявления и пресечения террористических акций и ликвидации их последствий;
запрашивать у государственных, общественных и иных организаций и должностных лиц необходимые для ее деятельности документы, материалы и информацию;
создавать рабочие группы для решения основных вопросов, относящихся к компетенции Комиссии, и определять порядок работы этих групп;
привлекать должностных лиц и специалистов органов государственной власти Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций (по согласованию с их руководителями) для участия в работе Комиссии;
вносить в установленном порядке предложения по вопросам, относящимся к компетенции Комиссии и требующим решения Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации.
Комиссия осуществляет свою деятельность в соответствии с планом работы, принимаемым на заседании Комиссии и утверждаемым ее председателем. Заседания Комиссии проводятся на основании плана работы либо при возникновении необходимости безотлагательного рассмотрения вопросов, относящихся к ее компетенции.
Подготовка материалов к заседанию Комиссии осуществляется представителями тех федеральных органов исполнительной власти, к ведению которых относятся вопросы повестки дня. Организационно-техническое и информационно-аналитическое обеспечение работы Комиссии возложено на Федеральную службу безопасности Российской Федерации.
Решения, принимаемые Комиссией (простым большинством голосов присутствующих на заседании членов Комиссии путем открытого голосования) в соответствии с ее компетенцией, являются обязательными для всех федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, региональных антитеррористических комиссий, а также организаций Российской Федерации.
Федеральной антитеррористической комиссии было предложено в 6-месячный срок представить в установленном порядке в Правительство Российской Федерации предложения:
а) о перечне федеральных органов исполнительной власти, участвующих в пределах своей компетенции в предупреждении, выявлении и пресечении террористической деятельности;
б) о порядке предоставления федеральными органами исполнительной власти, перечисленными в статье 6 Федерального закона "О борьбе с терроризмом", материально-технических и финансовых средств, информации, транспортных средств и средств связи, медицинского оборудования и медикаментов, исходя из потребностей, возникающих в процессе борьбы с терроризмом;
в) о порядке социальной защиты лиц, привлекаемых к борьбе с терроризмом;
г) о порядке осуществления социальной реабилитации лиц, пострадавших от террористических акций.
Таким образом, предлагавшиеся новые особые правовые режимы террористической опасности и контртеррористической операции по своей сути представляли собой комплекс мероприятий по последовательному приведению в соответствующие степени готовности <*> к действиям в чрезвычайных обстоятельствах криминального характера федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации с определением круга субъектов и характера властных полномочий. Эти обстоятельства могут определяться угрозой совершения теракта или его совершением. Чаще всего причиной возникновения чрезвычайных ситуаций подобного вида являются наиболее трудно решаемые социальные конфликты.
--------------------------------
<*> Степени готовности к действиям в особых условиях по законодательству Российской Федерации могут устанавливаться на межведомственном уровне (например, в рамках выполнения комплекса мероприятий по линии РСЧС или гражданской обороны). На ведомственных уровнях для решения внезапно возникающих задач предусматриваются планы проведения специальных операций, имеющие кодовое название (например, комплекс мер, осуществляемых в целях оперативного задержания лиц, совершивших преступление определенного вида: угон автотранспортного средства, вооруженное нападение на охраняемые объекты, ограбление, захват заложников, побег из-под стражи и т.д.).
Позднее был принят Федеральный закон "О противодействии терроризму" <*>. Правовой режим контртеррористической операции (ст. 11) вводится в целях пресечения и раскрытия террористического акта, минимизации его последствий и защиты жизненно важных интересов личности, общества и государства по решению должностного лица, принявшего решение о проведении контртеррористической операции, в пределах территории ее проведения может вводиться правовой режим контртеррористической операции на период ее проведения. Это решение, так же как и решение об отмене правового режима контртеррористической операции, подлежит незамедлительному обнародованию.
--------------------------------
<*> Федеральный закон "О противодействии терроризму" от 6 марта 2006 года N 35-ФЗ.
3. На территории (объектах), в пределах которой (на которых) введен правовой режим контртеррористической операции, в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации, на период проведения контртеррористической операции допускается применение следующих мер и временных ограничений:
1) проверка у физических лиц документов, удостоверяющих их личность, а в случае отсутствия таких документов - доставление указанных лиц в органы внутренних дел Российской Федерации (иные компетентные органы) для установления личности;
2) удаление физических лиц с отдельных участков местности и объектов, а также отбуксировка транспортных средств;
3) усиление охраны общественного порядка, объектов, подлежащих государственной охране, и объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения и функционирование транспорта, а также объектов, имеющих особую материальную, историческую, научную, художественную или культурную ценность;
4) ведение контроля телефонных переговоров и иной информации, передаваемой по каналам телекоммуникационных систем, а также осуществление поиска на каналах электрической связи и в почтовых отправлениях в целях выявления информации об обстоятельствах совершения террористического акта, о лицах, его подготовивших и совершивших, и в целях предупреждения совершения других террористических актов;
5) использование транспортных средств, принадлежащих организациям независимо от форм собственности (за исключением транспортных средств дипломатических представительств, консульских и иных учреждений иностранных государств и международных организаций), а в неотложных случаях и транспортных средств, принадлежащих физическим лицам, для доставления лиц, нуждающихся в срочной медицинской помощи, в лечебные учреждения, а также для преследования лиц, подозреваемых в совершении террористического акта, если промедление может создать реальную угрозу жизни или здоровью людей. Порядок возмещения расходов, связанных с таким использованием транспортных средств, определяется Правительством Российской Федерации;
6) приостановление деятельности опасных производств и организаций, в которых используются взрывчатые, радиоактивные, химически и биологически опасные вещества;
7) приостановление оказания услуг связи юридическим и физическим лицам или ограничение использования сетей связи и средств связи;
8) временное отселение физических лиц, проживающих в пределах территории, на которой введен правовой режим контртеррористической операции, в безопасные районы с обязательным предоставлением таким лицам стационарных или временных жилых помещений;
9) введение карантина, проведение санитарно-противоэпидемических, ветеринарных и других карантинных мероприятий;
10) ограничение движения транспортных средств и пешеходов на улицах, дорогах, отдельных участках местности и объектах;
11) беспрепятственное проникновение лиц, проводящих контртеррористическую операцию, в жилые и иные принадлежащие физическим лицам помещения и на принадлежащие им земельные участки, на территории и в помещения организаций независимо от форм собственности для осуществления мероприятий по борьбе с терроризмом;
12) проведение при проходе (проезде) на территорию, в пределах которой введен правовой режим контртеррористической операции, и при выходе (выезде) с указанной территории досмотра физических лиц и находящихся при них вещей, а также досмотра транспортных средств и провозимых на них вещей, в том числе с применением технических средств;
13) ограничение или запрещение продажи оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ, специальных средств и ядовитых веществ, установление особого режима оборота лекарственных средств и препаратов, содержащих наркотические средства, психотропные или сильнодействующие вещества, этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции.
На отдельных участках территории (объектах), в пределах которой (на которых) введен правовой режим контртеррористической операции, могут устанавливаться (вводиться) как весь комплекс мер и временных ограничений, так и отдельные меры и временные ограничения.
Решения о проведении контртеррористической операции (ст. 12) и о ее прекращении принимает руководитель федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности, либо по его указанию иное должностное лицо федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности, либо руководитель территориального органа федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности, если руководителем федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности не принято иное решение.
Если для проведения контртеррористической операции требуются значительные силы и средства и она охватывает территорию, на которой проживает значительное число людей, руководитель федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности уведомляет о введении правового режима контртеррористической операции и о территории, в пределах которой она проводится, Президента Российской Федерации, Председателя Правительства Российской Федерации, Председателя Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Председателя Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Генерального прокурора Российской Федерации и при необходимости иных должностных лиц (п. 3 ст. 12).
Конечной целью или высшей степенью готовности может быть введение предусмотренного Конституцией России и конкретизированного Федеральным конституционным законом "О чрезвычайном положении" (2001 г.) особого правового режима чрезвычайного положения.
Следует отметить, что несмотря на неоднократные случаи совершения массовых террористических актов с большим количеством жертв, непосредственной угрозой территориальному единству и конституционному строю Российской Федерации (достаточно напомнить о событиях в Москве на ул. Дубровке (2002 г.), в Дагестане (1999 г.) и первого сентября 2004 г. в городе Беслане) Президент России ни разу не посчитал необходимым принять решение о введении в отдельных регионах страны особого правового режима чрезвычайного положения.
В данном случае наиболее четко проявляется политическая составляющая, содержащаяся в обязательном порядке не только в процессе формирования сущностной характеристики права, но