"Особые правовые режимы Российской Федерации" (Мелехин А.В.)

обобщенном виде они сводятся к следующему.
Государство, являясь основным элементом политической системы общества, обязано иметь резервную законодательную систему (чрезвычайное законодательство), предназначенную для защиты провозглашенных конституционных прав и свобод субъектов права от наступления или последствий чрезвычайных ситуаций.
Эта система должна носить легальный характер и разрабатываться заблаговременно в мирное время. Она предусматривает варианты усиления полномочий государственных институтов, и в первую очередь органов исполнительной власти различных управленческих уровней.
С распадом СССР новое Российское государство в начале 90-х годов XX столетия широко практиковало передачу своих важнейших прав в экономической сфере частным компаниям. Они, в свою очередь, делегировали государственные функции другим, как правило, находящимся в офшорных зонах негосударственным структурам. Это позволяло им быть полностью бесконтрольными, нанося реальный ущерб национальной безопасности России. Двойное делегирование такого рода должно стать предметом тщательного интереса государства.
Процесс обеспечения государством безопасности населения и общества для всех участвующих в нем сторон всегда носит затратный характер. Для государства это выражается в обязанности осуществления ряда финансово-экономических мер. Для физических и юридических лиц - в необходимости претерпевания ограничений их конституционных прав и свобод как действенной и эффективной меры предупреждения, пресечения или минимизации последствий от возникновения возможных чрезвычайных ситуаций.
Любое социальное управление, в том числе и государственное, по своей природе представляет явление, свойственное только целостным системам. Системность государственного управления определяется в нормативно-правовом порядке посредством выделения: целей; элементов системы, их правового статуса и характера, возникающих между ними правоотношений; форм и методов, применяемых в процессе регулирующего воздействия. Основная роль здесь принадлежит нормам административного права, реализуемым в определенных рамках и устанавливаемым адекватно складывающимся кризисным ситуациям особым правовым режимам.
Административно-правовая деятельность занимает одно из ведущих мест в комплексе правовых средств, применяемых разнообразными структурными элементами государственного аппарата в целях недопущения или ликвидации наступивших вредоносных явлений.
Правовое воздействие на общественные процессы в рассматриваемых условиях осуществляется посредством применения следующих двух функций: регулятивной, заключающейся в установлении позитивного поведения и организующих начал; охранительной, предназначенной обеспечивать охрану и неприкосновенность возникающих в этот период разнообразных общественных отношений.
Говоря о необходимости совершенствования чрезвычайного законодательства как одного из главных условий успешной борьбы с чрезвычайными ситуациями, следует отметить, что в этом процессе концентрация усилий общества во главе с государством, прежде всего, должна быть направлена на создание условий их недопущения и умение своевременно предотвращать возникающие угрозы.
Среди определенных федеральным законодательством многочисленных оснований введения в действие чрезвычайного законодательства Российской Федерации являются социальные конфликты. Их разновидностью следует рассматривать нарушение административных договоров между: органами власти и гражданами; органами власти и общественными объединениями.
Одним из видов административных договоров в контексте рассматриваемой проблемы являются федеративные договора о разграничении полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов Российской Федерации. Нарушение его условий может быть основанием для федерального вмешательства различного вида или обращением в Конституционный Суд Российской Федерации для проверки соответствия положений действующего законодательства содержанию Конституции Российской Федерации.
Зарубежная и отечественная практика формирования чрезвычайного законодательства свидетельствуют о том, что такое понятие охватывает не только законы, но и другие подзаконные нормативные акты. При их названии часто используются такие выражения, носящие родовое значение, как: "исключительное законодательство", "исключительные законы", "чрезвычайные указы" и т.п.
По смыслу и содержащимся предписаниям они рассчитаны на особую, внезапно возникшую и крайне угрожающую ситуацию временного характера. Нормативные акты подобного вида государствами принимаются заблаговременно. В них оговариваются процедурные условия, при выполнении которых они не только вступают в юридическую силу, но и прекращают свое действие.
Конституция Российской Федерации (статьи 56, 87, 88, 102), а также действующее законодательство предусматривают два способа регулирования правового режима таких ситуаций - объявление военного или чрезвычайного положения. Основанием для этого является изменение приоритетов последовательности обеспечения безопасности в триаде "личность - общество - государство" в пользу государства. Только оно обладает реальными возможностями консолидировать усилия общества и населения, а также создать жесткую систему управления.
Режим чрезвычайного положения может быть не только грозным оружием в вопросах сохранения демократического строя, но и возможностью установления антидемократического политического режима. Поэтому процесс введения военного положения населением психологически воспринимается более спокойно, как своего рода вынужденная мера (крайняя необходимость).
В период действия норм чрезвычайного законодательства в механизме государства осуществляется ряд разнообразных мер, носящих системный характер. В обобщенном виде таковыми являются:
концентрация усилий государства на решение задач, соответствующих устранению причин, послуживших основанием для объявления о введении на определенной территории особых правовых режимов;
наполнение новым, соответствующим переживаемому государством периоду, содержанием функций государства;
усиление централизации в процессе функционирования государственного аппарата;
усиление военно-административных полномочий органов власти, носящее чрезвычайный характер;
введение в действие механизма функционирования специальных систем и подсистем, предназначенных осуществлять мероприятия по защите населения, территорий и повышения устойчивости функционирования экономики страны (ГО, РСЧС);
создание специальных органов государственного управления общей компетенции (например, Государственный Комитет Обороны в годы Великой Отечественной войны);
введение дополнительных ограничений на признанные международным правом и отраженные в тексте Конституции России основные права и свободы граждан;
применение для охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности силовых методов (в том числе и вооруженных), рассматриваемых как главное и решающее средство разрешения возникших экстраординарных ситуаций и конфликтов;
ужесточение мер юридической ответственности с одновременным расширением круга составов правонарушений.
Реализация мер, предусматриваемых в период действия особых правовых режимов, представляет собой единый процесс комплексного характера, осуществляемый под непосредственным и жестким контролем государства. Это выражается в проведении политических, правовых, организационных, экономических, идеологических и иных мер системного характера, направленных на защиту жизненно важных интересов личности, общества и государства.
Изложенное выше позволяет сформулировать определение понятия "чрезвычайное законодательство" следующим образом. Это составная часть системы действующего законодательства государства, основывающаяся на соответствии требованиям норм международного права и вступающее в юридическую силу при наступлении чрезвычайных ситуаций определенного вида как в мирное, так и в военное время. При этом могут вводиться особые правовые режимы. Однако это условие не всегда является обязательным.
Содержание особых правовых режимов определяется федеральным законодательством <*> и предусматривает необходимость проведения взятых в комплексе экономических, политических, административных, военных, правовых, идеологических и иных мер, направленных на предотвращение или ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций, угрожающих личности, обществу и государству.
--------------------------------
<*> См., например: Федеральные конституционные законы "О чрезвычайном положении" (2001 г.) и "О военном положении" (2002 г.).
Лежащие в основе введения в действие чрезвычайного законодательства причины имеют устойчивую тенденцию в направлении роста их общественной опасности. Нормативные акты подобного вида государствами должны приниматься заблаговременно. По смыслу и содержащимся предписаниям они рассчитаны на особую, внезапно возникшую и крайне угрожающую ситуацию временного характера. В них оговариваются процедурные условия, при выполнении которых они не только вступают в юридическую силу, но и прекращают свое действие.
Используя несколько иную терминологию, профессор В. Кобалевский <*> справедливо отметил, что целью "исключительного законодательства" является усиление власти, так как в процессе обеспечения безопасности среди его объектов (личность - общество - государство) приоритет принадлежит государству. В то же время история свидетельствует, что не всегда это делалось для того, чтобы ликвидировать только негативные последствия чрезвычайных ситуаций. Нередко основным сущностным моментом в них превалировала политическая составляющая. Наиболее рельефно оно проявляется в периоды революционных ситуаций (1901 - 1917 гг.; 1917 - 1922 гг.; 1985 - 1991 гг.).
--------------------------------
<*> Кобалевский В. Советское административное право. Юридическое издательство Наркомюста УССР. Харьков, 1929. С. 216.
В СССР, а затем и в Российской Федерации до принятия ныне действующей Конституции доминирующим было легистское правопонимание. Современное чрезвычайное законодательство формируется уже с учетом создаваемых государственных институтов, предназначенных реально защищать конституционные права и свободы граждан (Уполномоченный по правам человека, Конституционный Суд Российской Федерации), а также возможностью обращения за защитой в международные структуры. Отмеченные обстоятельства стали реальными условиями для изменения взглядов на бытовавшее ранее правопонимание, в т.ч. и на характеристику содержания чрезвычайного законодательства Российской Федерации.
Одной из наиболее действенных форм предупреждения разрушительных последствий чрезвычайных ситуаций техногенного и природно-климатического характера является строгое исполнение предоставленных полномочий в сфере административной юрисдикции федеральным органам исполнительной власти (МЧС, МВД и др.), а также необходимость наделения такими полномочиями глав органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (президенты республик, губернаторы, мэры, главы администраций).
Изложенное выше позволяет сделать следующий вывод. Назрела необходимость в организации и осуществлении на постоянной профессиональной основе мониторинга процесса формирования и реализации норм чрезвычайного законодательства.
С одной стороны, это обусловлено необходимостью точного и неукоснительного соблюдения его системности, прежде всего в процессе реализации норм Конституции России, а также положений Федеральных конституционных законов "О чрезвычайном положении" и "О военном положении".
С другой - необходимостью создания современной теории правотворчества, базирующейся на принципах, отражающих разнообразные аспекты правового бытия. Это должно быть одной из базовых задач. Ее решение позволит устранить некоторые проблемы методологического характера при формировании чрезвычайного законодательства Российской Федерации.
Стержнем новой государственной политики в области завершения формирования чрезвычайного законодательства Российской Федерации, в первую очередь, должны быть:
преемственность с учетом накопленного собственного и зарубежного исторического опыта;
государственный (как первоочередное и обязательное условие) прагматизм;
централизованный характер и системность на всех уровнях государственного управления;
определение конкретных условий, необходимых для реального соблюдения принципа законности с учетом всех его требований (нормативность, фактические основания, установление перечня субъектов административной юрисдикции и объема их полномочий и т.д.);
здравый смысл и стратегическое отношение к основным тенденциям развития общественных отношений с обязательным учетом интересов России.
Основным вектором, определяющим характер дальнейшего развития чрезвычайного законодательства Российской Федерации, является необходимость:
а) Расширения сферы исключительной ответственности государства в выполнении оборонной (в первую очередь мобилизационной подготовки народного хозяйства) и экономической (развитие военно-промышленного комплекса) функций;
б) Дальнейшего совершенствования нормотворческого процесса, выражающегося в разработке концепции конституционного законодательства Российской Федерации. Она должна объединить: Конституцию Российской Федерации; федеральные конституционные законы; федеральные законы (в том числе и ратифицированные международные договора); конституции (уставы) и законы субъектов Российской Федерации, предметом регулирования которых являются конституционно-правовые отношения. В рамках этой концепции с целью придания большей системности чрезвычайного законодательства Российской Федерации следует отразить базовые ориентиры его формирования и процесса реализации;
в) Учета особенностей современных федеративных отношений, в том числе и бюджетного федерализма;
г) Укрепления институтов государственной власти и самого государства, являющегося основным источником стабильности правопорядка и безопасности общества.