"Особые правовые режимы Российской Федерации" (Мелехин А.В.)

операции является то, что она включает в себя две составляющие - собственно контртеррористическую операцию и войсковую операцию, проводимые Объединенной группировкой войск (сил) в Северо-Кавказском регионе с целью подавления организованного сопротивления террористов.
--------------------------------
<*> Устинов В.В. Государственная антитеррористическая стратегия // Государство и право. 2003. N 3. С. 5 - 18.
Есть и другие неурегулированные законодательством вопросы. Понятие "территория" имеет не только различное смысловое (территория государства, географическое пространство, объект воздействия... <*>), но и вытекающее из него правовое значение (государственный, конституционный, административный, процессуальный, гражданско-правовой и иные аспекты) <**>. Это замечание позволит более конкретно и последовательно выявить несоответствие действующего законодательства практике действия государственных структур в рамках проведения контртеррористической операции на Северном Кавказе.
--------------------------------
<*> См., например: Любалина А.А. Некоторые исторические аспекты формирования правового режима Балтийского бассейна. Тучкина Н.А. Территория транзита и территория мирного прохода // Транспортное право. 2002. N 3. С. 7 - 8 и 8 - 11.
<**> Например, бывший Министр внутренних дел Российской Федерации, а ныне депутат Государственной Думы РФ Куликов А.С. предложил разработать законопроект о статусе мятежной республики.
Под безопасностью территории принято понимать <*> "обеспечение безопасного и устойчивого развития территории, жизни и здоровья населения, проживающего на ней в условиях возможных внешних и внутренних угроз". Такое состояние достигается посредством применения комплекса правовых, организационных, технологических, инженерно-технических и иных мер, используемых в зависимости от возможных конкретных угроз.
--------------------------------
<*> Гражданская защита. Понятийно-терминологический словарь / Под общ. ред. Ю.Л. Воробьева М.: Издательство "Флайст", Информационно-издательский центр "Геополитика", 2001. С. 12.
В вопросах регламентации действий силовых структур государства на официальном уровне широко используется носящее ведомственный характер понятие "спецоперация" <*>. В системе МВД России под этим выражением понимается комплекс оперативно-розыскных, разведывательных, предупредительных мероприятий, силовых и следственных действий, осуществляемых привлекаемыми силами по единому плану при централизованном управлении в одном или последовательно нескольких районах с целью задержания преступников (правонарушителей) и нормализации оперативной обстановки.
--------------------------------
<*> См., например: Приказ Министерства юстиции Российской Федерации от 7 марта 2000 г. N 83 (с последующими изменениями и дополнениями по состоянию на 24 декабря 2002 г.), утвердивший Инструкцию о надзоре за осужденными, содержащимися в исправительных колониях // Российская газета от 8 февраля 2003 г.
Порядок организации и проведения специальной операции регламентируется ведомственными нормативными правовыми актами. Например, в Минюсте действует Инструкция по планированию действий учреждений и органов уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации при чрезвычайных обстоятельствах <*>.
--------------------------------
<*> Утверждена Приказом Минюста России от 14 января 2002 г. N 8ДСП // Российская газета от 8 февраля 2003 г.
Для координации деятельности субъектов, осуществляющих борьбу с терроризмом, в соответствии с решениями Президента Российской Федерации или решениями Правительства Российской Федерации предусматривается создание антитеррористических комиссий на федеральном и региональном уровнях.
Президент Российской Федерации <*> определил ряд организационных и правовых мер, направленных на повышение эффективности контртеррористических операций на территории Северо-Кавказского региона страны.
--------------------------------
<*> Указ Президента Российской Федерации "О мерах по повышению эффективности контртеррористических операций на территории Северо-Кавказского региона Российской Федерации" от 23 сентября 1999 г., N 1255с. Указом Президента Российской Федерации от 22 января 2001 г. он был рассекречен, а затем в форме выписки опубликован в официальных средствах массовой информации // Российская газета от 3 апреля 2002 г.
Для объединения усилий федеральных органов исполнительной власти, а также повышения эффективности деятельности, направленной на уничтожение незаконных вооруженных формирований, было предусмотрено создание Оперативного штаба по управлению контртеррористическими операциями на территории Северо-Кавказского региона Российской Федерации <*>. На ведомственном уровне объединенный оперативный штаб понимается как межведомственный орган управления, созданный для координации действий сил и средств заинтересованных федеральных органов исполнительной власти.
--------------------------------
<*> Далее - Оперативный штаб.
В состав Оперативного штаба входят первые лица министерств и ведомств, относящихся к силовому блоку. Все они имеют в своем составе воинские формирования и находятся в непосредственном подчинении у Президента России. Роль и степень участия федеральных органов исполнительной власти в контртеррористической операции определяется не только решаемыми задачами, но и должностью, занимаемой их представителями в Оперативном штабе.
На Министерство обороны и Генеральный штаб Вооруженных Сил возложено: обеспечение деятельности Оперативного штаба; координация деятельности и организация взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, принимающих участие в проведении контртеррористической операции.
Указом Президента Российской Федерации <*> утверждалось Положение, определявшее порядок организации системы органов исполнительной власти в Чеченской Республике. Делалось это для достижения следующих целей: защиты основ конституционного строя Российской Федерации; прав и свобод человека и гражданина; создания условий для восстановления государственно-правовых институтов, экономики и социальной сферы; обеспечения непрерывности осуществления государственной власти.
--------------------------------
<*> Положение о порядке организации системы органов исполнительной власти в Чеченской Республике. Утверждено Указом Президента Российской Федерации N 1071 от 8 июня 2000 г. (в редакции Указа Президента Российской Федерации N 52 от 19 января 2001 г.).
Положением была определена система органов исполнительной власти в Чеченской Республике, в которую входили:
Администрация Чеченской Республики (далее - Администрация);
территориальные органы федеральных органов исполнительной власти.
Федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий создают на территории Чеченской Республики свои территориальные органы и назначают в установленном порядке соответствующих должностных лиц (п. 5).
Администрация включала в себя органы исполнительной власти Чеченской Республики, администрации районов и населенных пунктов Республики.
Глава Администрации исполнял обязанности высшего должностного лица, т.е. Президента Чеченской Республики. Он не избирался, а назначался на должность и освобождался от нее Президентом Российской Федерации <*>. В своих действиях по осуществлению полномочий исполнительной власти был подотчетен и подконтролен непосредственно Президенту и Правительству Российской Федерации. Его полномочия не распространялись на деятельность территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.
--------------------------------
<*> См., например: Указ Президента Российской Федерации "О Главе Администрации Чеченской Республики" N 1100 от 12 июня 2000 г., предусматривающий назначение на эту должность Кадырова Ахмата // Российская газета от 14 июня 2000 г.
До избрания Президентом Ингушетии (28 февраля 1993 г.), когда за него проголосовало 99,94% избирателей, Руслан Аушев также был назначен указом Президента России Главой Временной администрации Республики.
Заместитель Главы Администрации одновременно являлся Председателем Правительства Чеченской Республики. Его назначение и освобождение от занимаемой должности осуществлялось Главой Администрации по согласованию с полномочным представителем Президента Российской Федерации в Южном федеральном округе. Он осуществлял полномочия руководителя высшего исполнительного органа государственной власти Чеченской Республики.
Были особенности и в характере взаимоотношений между Администрацией и полномочным представителем Президента Российской Федерации в Южном федеральном округе, который наделялся контрольными функциями за деятельностью Администрации. В отличие от других федеральных округов <*> Глава Администрации только по согласованию с ним формировал в пределах своей компетенции органы исполнительной власти Республики, администрации районов и населенных пунктов, а также назначал их руководителей.
--------------------------------
<*> См., например: Положение о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. N 849 // Российская газета от 16 мая 2000 г.
Правительство Чеченской Республики являлось постоянно действующим органом исполнительной власти. Оно уполномочивалось реализовывать функции государства на территории Республики.
Глава Администрации и Правительство Чеченской Республики, как и руководители органов исполнительной власти в других регионах, обладали полномочиями по изданию указов (постановлений) и распоряжений, которые не должны противоречить федеральному законодательству. Они были обязательны к исполнению на территории Чеченской Республики. Данное Положение носило временный характер. В то же время его действие ограничивалось не конкретными сроками, а достижением указанных целей.
С учетом сложной обстановки имеются особенности определения подсудности рассмотрения уголовных дел по преступлениям, совершенным на территории Чеченской Республики. Порядок их распределения определяет Верховный Суд России, исходя из следующих критериев. Дела, предусматривающие возможность вынесения уголовной ответственности сроком до трех лет лишения свободы, рассматриваются чеченскими судами, исходя из принципа территориального определения подсудности. Все остальные уголовные дела направляются для дальнейшего рассмотрения и вынесения решения в соседние субъекты Федерации: Краснодарский и Ставропольский края, а также в Ростовскую область <*>.
--------------------------------
<*> Например, по состоянию на апрель 2001 года в судах общей юрисдикции г. Ростова-на-Дону находилось более 300 таких уголовных дел.
По прежнему законодательству предусматривалось, что правовой режим в зоне проведения контртеррористической операции поддерживался посредством предоставления прав лицам, проводящим указанную операцию, исходя из складывающейся обстановки <*>, на применение следующих административно-предупредительных и административно-пресекательных мер воздействия:
--------------------------------
<*> См.: ст. 13 Федерального закона от 25 июля 1998 г. N 130-ФЗ "О борьбе с терроризмом" (утратил юридическую силу с 1 января 2007 года в связи с принятием Федерального закона "О противодействии терроризму" в 2006 году).
временное ограничение или запрещение движения транспортных средств и пешеходов на улицах и дорогах, по недопущению транспортных средств, в том числе транспортных средств дипломатических представительств и консульских учреждений, и граждан на отдельные участки местности и объекты;
удаление граждан с отдельных участков местности и объектов, а также отбуксировка транспортных средств;
проверка у граждан и должностных лиц документов, удостоверяющих их личность, а в случае отсутствия таких документов их задержание для установления личности;
задержание и доставление в органы внутренних дел лиц, совершивших или совершающих правонарушения либо иные действия, направленные на воспрепятствование законным требованиям лиц, проводящих контртеррористическую операцию, а также действия, связанные с несанкционированным проникновением или попыткой проникновения в зону проведения контртеррористической операции;
вхождение (проникновение) в жилые и иные принадлежащие гражданам помещения и на принадлежащие им земельные участки, на территории и в помещения организаций независимо от форм собственности, в транспортные средства при пресечении террористической акции, при преследовании лиц, подозреваемых в совершении террористической акции, если промедление может создать реальную угрозу жизни и здоровью людей;
осуществление личного досмотра граждан, досмотр находящихся при них вещей, досмотр транспортных средств и провозимых на них вещей, в том числе с применением технических средств;
использование в служебных целях транспортных средств и средств связи, в том числе и специальных, принадлежащих гражданам и организациям независимо от форм собственности (кроме транспортных средств дипломатических, консульских и иных представительств иностранных государств и международных организаций);
при необходимости ограничение деятельности работников средств массовой информации, если иное не предусмотрено федеральным законом.
Предпринимаемые федеральными органами государственной власти практические меры по разрешению конфликтной ситуации в Северо-Кавказском регионе позволяют выделить следующие особенности, характеризующие правовой режим, установленный на период проводимой там контртеррористической операции:
целью проводимых мероприятий является устранение причин, посягающих на территориальную целостность государства, конституционный строй, а также права и свободы граждан;
одностороннее изменение полномочий по предметам ведения между Российской Федерацией и входящими в ее состав субъектами Российской Федерации;
непосредственное участие Президента Российской Федерации в принятии решения о начале и осуществлении всех проводимых мероприятиях;
отсутствие в законодательстве Российской Федерации процедурных гарантий, определяющих порядок согласования Президентом Российской Федерации своих действий с законодательной и судебной ветвями власти (Федеральным Собранием и Конституционным Судом Российской Федерации);
отсутствие парламентского контроля за действиями Президента РФ и федеральных органов исполнительной власти;
отсутствие указания на сроки окончания проводимых мероприятий;
централизованный подход к формированию и подотчетности в своих действиях органов исполнительной власти Республики;
привлечение сил и средств большинства федеральных министерств и ведомств,