"Особые правовые режимы Российской Федерации" (Мелехин А.В.)

Отечества. Мы не можем, однако ж, не признать, что прискорбные события и смута в государстве вызывают печальную необходимость допустить на время чрезвычайные меры преходящего свойства для водворения полного спокойствия и искоренения крамолы" <*>.
--------------------------------
<*> Цит. по: Гессен В.М. Указ. раб. С. 170.
Ключевые принципы Закона Франции "Об осадном положении" были восприняты чрезвычайным законодательством других стран и в определенной степени продолжают применяться в настоящее время. Основными из них являются:
1. Основные полномочия гражданской власти по охране безопасности и порядка должны передаваться военным властям. Гражданская власть продолжает функционировать в рамках оставшихся полномочий.
2. Военная власть наделяется чрезвычайными полномочиями полицейского характера, предусматривающими возможность ограничения гражданских (конституционных) прав и свобод.
3. Совершаемые в этот период преступления и проступки должны рассматриваться военными судами <*>.
--------------------------------
<*> Гессен В.М. Указ. раб. С. 156.
Пришедшие к власти большевики взяли на вооружение не только действовавший ранее институт чрезвычайного законодательства как институт насилия по отношению к населению, но и теорию "государственной пользы" Макиавелли. В истории человечества она сыграла неоднозначную роль - оправдывала необузданный произвол и насилие, отрицала не только права и свободы граждан, но и само право на существование индивида.
До 1988 года в советском законодательстве не предусматривалось такой правовой категории, как чрезвычайное положение. Объяснение этому следует искать в области официальной идеологической концепции. В странах "развитого социализма" применение чрезвычайных мер как ответной реакции государства на социальные конфликты официально не допускалось. Подобное было атрибутом только "стран капиталистического лагеря". Введение в действие чрезвычайного законодательства преподносилось как инструмент "откровенного насилия и надругательства над демократией" <*>.
--------------------------------
<*> См., например: Монография "Чрезвычайное законодательство ФРГ" / Под ред. В.М. Чхиквадзе. М.: Юридическая литература, 1970. С. 6.
События, произошедшие в период распада СССР в Нагорно-Карабахской области и Агдамском районе Азербайджанской ССР, потребовали применения дополнительных, более жестких мер, направленных на усиление охраны общественного порядка и безопасности <*>. Оказалось, что при острой необходимости использования жестких методов силового воздействия система законодательства СССР не предусматривала возможности применения государством достаточных правовых средств, направленных на предотвращение или ликвидацию таких последствий.
--------------------------------
<*> Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. N 3. Ст. 40.
Этот факт обусловил необходимость принятия Верховным Советом СССР 11 декабря 1988 года Закона СССР "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) СССР", позволявшего Президиуму Верховного Совета СССР (постоянно действующему органу государственной власти) в интересах защиты государства и безопасности граждан наряду с военным положением своими указами объявлять и чрезвычайное положение на территории всей страны или в отдельных ее местностях. В этих случаях предусматривалось введение особых форм государственного управления. На союзном уровне принимается Закон СССР "О правовом режиме чрезвычайного положения" (апрель 1990 г.). Затем принимается Закон РСФСР "О чрезвычайном положении" от 17 мая 1991 г.
Принятие законодательства о чрезвычайном положении осуществлялось в условиях распада СССР и формирования новых государств. Этот процесс не мог не отложить отпечатка на содержании принимаемых чрезвычайных законов. Например, несбалансированность в предметах ведения и объеме полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов Российской Федерации привела к тому, что Президент Российской Федерации при введении чрезвычайного положения на отдельной территории был обязан согласовывать свои действия с органами власти этого региона. В противном случае Президент не имел права на принятие самостоятельного решения о применении таких мер.
В этот период предпринимаются первые попытки по осуществлению теоретических исследований содержания правового режима чрезвычайного положения в рассматриваемых условиях. Появляются публикации, посвященные анализу деятельности органов государственной власти в чрезвычайных условиях <*>.
--------------------------------
<*> См., например: Порфирьев Б.Н. Государственное управление в чрезвычайных ситуациях. М., 1991; Туманов Г.А., Фризко В.И. Общественная безопасность и ее обеспечение в экстремальных условиях // Советское государство и право. 1989. N 8; Григорьев В.Н. Правовой режим чрезвычайного положения // Правоведение. 1991. N 2; Хазанов С.Д. Правомерное ограничение административно-правового статуса граждан в условиях чрезвычайного положения // Правоведение. 1991. N 5; Грязнов А.В. Концепция и конституционные основы института чрезвычайного положения // Государство и право. 1994. N 6. С. 33 - 43.
Введение в действие Закона РСФСР "О чрезвычайном положении" (всего 4 раза) всякий раз было связано с обострением политической борьбы. Основной акцент противоборствующими сторонами делался на неудовлетворительное решение социальных вопросов, связанных с низким уровнем жизни населения. В результате таких действий возникала реальная угроза острого противостояния широких слоев населения, разделяющих противоположные политические взгляды.
Впервые чрезвычайное положение в современной России было введено на территории г. Москвы 19 августа 1991 г. Верховный Совет РСФСР квалифицировал основания его введения как "государственный переворот" и "антиконституционный заговор". В последующем парламент Чечено-Ингушетии определил незаконным Указ Президента РСФСР "О введении чрезвычайного положения в Чечено-Ингушской Республике (7 ноября 1991 г.) <*>. Исходя из политических интересов, не утвердил его, как требовала того процедура введения, и Верховный Совет РСФСР.
--------------------------------
<*> Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. N 46. Ст. 1546.
Несмотря на "исключительный" и "временный" характер этой меры известны примеры, когда правовой режим чрезвычайного положения действовал и действует на протяжении длительного времени. В первую очередь это относится к государствам с традиционно нестабильной политической и социально-экономической обстановкой или временно переживающих такой период в своем развитии.
Например, в Израиле до сих пор действует чрезвычайное положение, введенное еще 21 мая 1948 г., т.е. фактически с момента образования самого государства. Чрезвычайное положение, введенное в декабре 1976 г. на территории 13 провинций в Турции, к сентябрю 1980 г. было распространено уже на всей территории страны (67 провинций). До конца 80-х годов XX столетия в 9 провинциях он еще продолжал действовать. Чрезвычайное и военное положения, объявленные в Зимбабве (1965 г.) и Иордании (1967 г.), действовали соответственно до 1990 г. и 1991 г. <*>.
--------------------------------
<*> Домрин А.Н. Институт чрезвычайного положения в зарубежных странах // Международная жизнь. 1993. N 5/6. С. 149.
26 ноября 2001 года в ответ на нарушение Коммунистической партией Непала (маоистской) перемирия с правительством и их вооруженной атакой на государственные структуры король объявил о введении в стране чрезвычайного положения. Непримиримая позиция непальских коммунистов, воюющих с правительством с 1996 года и требующих упразднения монархии с одновременным установлением коммунистической республики, привели к большим человеческим жертвам. Режим чрезвычайного положения в государстве действовал вплоть до апреля 2002 года.
В Российской Федерации срок действия режима чрезвычайного положения, вводимого на всей территории страны, не может превышать 30 дней, а вводимого на части ее территории - 60 дней. По истечении этого срока действие режима прекращается или продлевается на такой же срок. Более двух лет (с 29 мая 1993 г.) периодически продлялось действие режима чрезвычайного положения на территории Пригородного района Северной Осетии в Российской Федерации.
Главным в содержании правового режима чрезвычайного положения является то, что он предусматривает внесение изменений в правовой статус субъектов, систему органов, осуществляющих управленческое воздействие, определяет меры, которые используются для урегулирования ситуации.
Чрезвычайное положение может вводиться лишь в условиях, когда обстоятельства, служащие основанием для его введения, представляют собой реальную и неизбежную угрозу безопасности граждан или конституционному строю государства, устранение которой невозможно без применения специальных мер. Статья 4 Международного пакта о гражданских и политических правах (1966 г.) определяет, что главным обстоятельством, лежащим в основе введения чрезвычайного положения в любом государстве, должно быть возникновение ситуации, при которой "жизнь нации находится под угрозой" <*>.
--------------------------------
<*> Международное гуманитарное право и права человека. М., 1990. N 13. С. 7.
В соответствии с содержанием Конституции Российской Федерации все правоотношения, связанные с действием особых правовых режимов, регулируются федеральными конституционными законами. Однако, исходя из принципа системности чрезвычайного законодательства, различные аспекты реализации положений Федеральных конституционных законов "О чрезвычайном положении" и "О военном положении" находят свое отражение и в текстах иных федеральных законов. Такое положение ни в коей мере не противоречит требованиям Конституции Российской Федерации. Например, тексты более 20 федеральных законов содержат статьи, предусматривающие особенности их действий в условиях чрезвычайного положения <*>.
--------------------------------
<*> См., например, следующие Федеральные законы: "О безопасности" (1992 г.); "О милиции" (1991 г.); "О средствах массовой информации" (1991 г.); "О Государственной границе Российской Федерации" (1993 г.); "Об обороне" (1996 г.); "Об общественных объединениях" (1995 г.); "О референдуме Российской Федерации" (1995 г.); "О порядке разрешения коллективных трудовых споров" (1995 г.); "Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" (1997 г.); "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (1994 г.); "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (1997 г.); Уголовный кодекс Российской Федерации (1996 г.); Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации (1997 г.); часть третья Гражданского кодекса Российской Федерации (1996 г.); Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации (2001 г.) и др.
Основаниями введения режима могут быть:
попытки насильственного изменения конституционного строя, массовые беспорядки, сопровождающиеся насилием, межнациональные конфликты, блокада отдельных местностей, угрожающая жизни и безопасности граждан или нормальной деятельности государственных институтов;
стихийные бедствия, эпидемии, эпизоотии, крупные аварии, ставящие под угрозу жизнь и здоровье населения и требующие проведения аварийно-спасательных и других неотложных работ.
Первая группа оснований требует принятия жестких мер по наведению общественного порядка, применению строгих санкций, ограничений прав и свобод граждан.
Вторая - характеризуется тем, что государство оказывает пострадавшим гражданам быструю и эффективную помощь, организует проведение аварийно-спасательных и других неотложных работ, обеспечивает порядок и дисциплину, прибегая с этой целью к минимальным ограничениям и санкциям.
Выбор мер для обеспечения режима чрезвычайного положения в этих случаях зависит от остроты и кризисности сложившейся ситуации и определяется следующими критериями: степенью интенсивности воздействия угрозы на различные сферы общественной жизни; временным аспектом протекания чрезвычайных процессов; их масштабностью; цепным характером последствий.
Оценивая чрезвычайную ситуацию, полномочный орган государственной власти выбирает тот юридический инструментарий, с помощью которого он может обеспечить стабилизацию обстановки, устранить угрозу безопасности населения, восстановить нормальную жизнедеятельность людей.
Как уже отмечалось, в стране обострились экстремистские проявления. Наиболее острой их формой являются межнациональные конфликты, характеризующиеся все большим нарастанием вооруженных проявлений, многочисленными человеческими жертвами. Это обстоятельство заставляет государство вводить в зонах социальных конфликтов режим чрезвычайного положения.
В соответствии со ст. 88 Конституции Российской Федерации Президент страны при обстоятельствах и в порядке, предусмотренном Федеральным конституционным законом "О чрезвычайном положении", вводит на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе. Указ Президента о введении этого режима подлежит утверждению Советом Федерации.
В большинстве стран правом введения чрезвычайного положения также обладают главы государств. Оно получило название "сфера чрезвычайных полномочий главы государства". Такое право предусматривается статьями конституций или чрезвычайным (специальным) законодательством. В первую очередь это относится к государствам с республиканским строем и президентской формой правления. Однако это не всегда является обязательным условием. Немаловажным дополнительным фактором выступают: форма государственного правления, сложившиеся традиции, а также исторический опыт.
Например, в Испании, Франции, Ирландии и Канаде правом объявления чрезвычайного положения наделено правительство. В Германии, Болгарии, Израиле, Анголе и бывшей Югославии такое право принадлежит парламенту. В Аргентине Президент страны может с одобрения Сената объявлять осадное положение в случае внешнего нападения на государство. В случае внутренних угроз (начало восстаний, внутренние беспорядки, стихийные бедствия) одобрения Сената не требуется.
В ФРГ разработан пакет законов, образующих систему чрезвычайного законодательства. При наступлении чрезвычайных ситуаций, служащих основанием для введения в стране чрезвычайного положения, во главе государства становится не президент, а канцлер, являющийся главой правительства (по форме государственного правления ФРГ - парламентская республика).
Проблема соотношения полномочий между исполнительной и законодательной ветвями власти по порядку