"Особые правовые режимы Российской Федерации" (Мелехин А.В.)

военного положения возлагалось на гражданскую власть в лице Народного комиссара внутренних дел, а на местах - на президиумы губернских исполнительных комитетов.
Полномочия Президиума Верховного Совета СССР на объявление в отдельных местностях или на территории всего Советского Союза военного положения "в интересах обороны государства или обеспечения общественного порядка и государственной безопасности" были реализованы в первый день Великой Отечественной войны. Оно было введено практически одновременно в большинстве прифронтовых областей страны.
Указом Президиума Верховного Совета СССР от 22 июня 1941 года "О военном положении" определялся не только порядок его объявления, но и реализации. В его основу был положен ранее приобретенный опыт, а также практика государственного строительства на данный период времени. Главное содержание этого режима заключалось: в переходе функций органов государственной власти к военным властям с установлением их полномочий по поддержанию этого режима; расширении подсудности военных трибуналов; установлении повышенной ответственности военнослужащих и граждан по законам военного времени; существенном ограничении прав и свобод граждан и возложении на них дополнительных обязанностей.
Так, военные советы фронтов, армий, округов, а при их отсутствии - высшее командование войсковых соединений в местностях, объявленных на военном положении, наделялись всеми функциями органов государственной власти в области обороны, обеспечения общественного порядка и государственной безопасности. Им предоставлялось право применять все чрезвычайные меры, перечисленные в Указе "О военном положении". В местностях, объявленных на военном положении, значительно расширялась подсудность военных трибуналов <*>.
--------------------------------
<*> В Указе давался перечень видов преступлений, рассмотрение которых подпадало под юрисдикцию военных трибуналов. К ним относились дела о: государственных преступлениях; преступлениях, связанных с охраной общественной собственности; преступлениях, совершенных военнослужащими; разбое; об умышленных убийствах; насильственном освобождении из мест заключения и из-под стражи; об уклонении от исполнения всеобщей воинской обязанности; сопротивлении представителям власти; о незаконной покупке, хранении оружия, а также о хищении оружия.
Для осуществления мер военного положения военные власти имели право издавать обязательные для всего населения постановления, отдавать распоряжения местным органам власти, государственным и общественным организациям, учреждениям, а также требовать от них безусловного и немедленного исполнения этих постановлений и распоряжений.
Как уже отмечалось, для обеспечения быстрой мобилизации всех сил на борьбу с фашизмом, успешного руководства вооруженной борьбой и деятельностью тыла страны 30 июня 1941 года совместным решением Президиума Верховного Совета СССР, ЦК ВКП(б) и Совнаркома СССР был создан Государственный Комитет Обороны. Он являлся чрезвычайным органом государства, в его руках сосредоточилась вся полнота власти в стране, государственное, военное и хозяйственное руководство.
В середине октября 1941 года над Москвой нависла непосредственная угроза. В целях обеспечения обороны столицы, укрепления тыла войск, защищающих ее, пресечения подрывной деятельности вражеских шпионов и диверсантов Государственный Комитет Обороны постановил с 20 октября 1941 года в Москве и прилегающих к городу районах ввести осадное положение. В числе чрезвычайных мер Постановлением Государственного Комитета Обороны предписывалось: нарушителей порядка привлекать к ответственности с передачей суду военного трибунала, а провокаторов, шпионов и других агентов врага, призывающих к нарушению общественного порядка, расстреливать на месте. На осадном положении объявлялась также Тула.
Чрезвычайные меры, применяемые при введении военного положения, регламентировались соответствующими подзаконными актами, которые действовали лишь на период чрезвычайной обстановки. По происхождению, обязательности для исполнения всеми гражданами и организациями, форме выражения чрезвычайные меры носили правовой характер. Они наделяли в установленном порядке соответствующие органы государства, назначенные для осуществления правового режима военного положения, специальными полномочиями.
Предыдущий отечественный и зарубежный опыт введения и реализации специальных (особых) правовых режимов позволил более последовательно, полно и логично приступить к формированию института военного положения в современных условиях.
В настоящее время военное положение определяется как "особый правовой режим, вводимый на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях в соответствии с Конституцией Российской Федерации Президентом Российской Федерации в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии" (ст. 1, п. 1, ФКЗ "О военном положении"). Таким образом, основанием введения в действие этого Закона является наличие реальных внешних угроз.
Особый правовой режим военного положения предусматривает необходимость осуществления не только органами государственной власти различных уровней и органами местного самоуправления, но и организациями и гражданами комплекса разнообразных задач, направленных на создание наиболее оптимальных условий для устранения или предотвращения причин, послуживших основанием для его введения.
В теории права метод правового регулирования понимается как совокупность приемов и способов, используемых при регламентации конкретных общественных отношений для достижения определенных целей. Одним из основных методов является административно-правовой. Он применяется для регулирования управленческих отношений, где субъекты права чаще всего находятся в соподчиненном отношении друг к другу. Объем их взаимных прав и обязанностей определяется нормативными актами, а не взаимными соглашениями, как это присуще гражданско-правовому методу.
Резолюцией XXIX сессии Генеральной Ассамблеи ООН от 14 декабря 1974 г. определено, что агрессией является применение вооруженной силы одним государством против суверенитета, территориальной целостности, неприкосновенности или политической независимости другого государства или народа, несовместимое с Уставом ООН. Этот документ выделяет следующие виды агрессии: прямая, косвенная и соучастие в агрессии.
Акты прямой агрессии - вторжение или нападение вооруженных сил государства на территорию другого государства; любая оккупация, даже временная, являющаяся результатом такого вторжения или нападения; любая аннексия территории другого государства; бомбардировка вооруженными силами государства территории другого государства; блокада его портов и берегов вооруженными силами другого государства, нападение вооруженных сил на сухопутные или морские воздушные силы (флоты); нарушение установленных международным соглашением условий военного присутствия на территории другого государства. При косвенной агрессии государство-агрессор применяет вооруженную силу скрытно, путем использования вооруженных банд, наемников, нерегулярных воинских формирований или добровольцев. Оказание помощи национально-освободительным движениям агрессией не является.
Соучастие в агрессии - предоставление государством своей территории для агрессии против другого государства. Приведенный перечень актов агрессии не является исчерпывающим. Исходя из Устава ООН, Совет Безопасности может квалифицировать как агрессию и другие действия.
Значительно более сложным представляется определение непосредственной угрозы агрессии, которая также рассматривается в качестве одного из оснований для введения военного положения.
До принятия ФКЗ "О военном положении" некоторые исследователи (С.В. Пчелинцев, Н.Ф. Попова) предлагали в качестве определенного ориентира рассматривать проект Кодекса преступлений против мира и безопасности человечества. В нем под угрозой агрессии понимаются заявления, сообщения, демонстрации силы и иные меры, дающие веские основания руководству какого-либо государства полагать о реальной возможности агрессии против этого государства.
Основанием для введения военного положения в Российской Федерации определены два вида обстоятельств (ч. 2 ст. 87 Конституции Российской Федерации): агрессия или непосредственная угроза агрессии (ч. 1 ст. 3 ФКЗ "О военном положении"), т.е. совокупность внешних угроз государственному и общественному строю. Со ссылкой на общепринятые международные документы Закон дает перечень этих обстоятельств.
Агрессией против Российской Федерации признается применение вооруженной силы иностранным государством (группой государств) против суверенитета, политической независимости и территориальной целостности Российской Федерации или каким-либо иным образом, несовместимым с Уставом ООН.
Актами агрессии против Российской Федерации независимо от объявления иностранным государством (группой государств) войны Российской Федерации признаются:
вторжение или нападение вооруженных сил иностранного государства (группы государств) на территорию Российской Федерации, любая военная оккупация территории Российской Федерации, являющаяся результатом такого вторжения или нападения, либо любая аннексия территории Российской Федерации или ее части с применением вооруженной силы;
бомбардировка вооруженными силами иностранного государства (группы государств) территории Российской Федерации или применение любого оружия иностранным государством (группой государств) против Российской Федерации;
блокада портов или берегов Российской Федерации вооруженными силами иностранного государства (группы государств);
нападение вооруженных сил иностранного государства (группы государств) на Вооруженные Силы Российской Федерации или другие войска независимо от места их дислокации;
действия иностранного государства (группы государств), позволяющего (позволяющих) использовать свою территорию другому государству (группе государств) для совершения акта агрессии против Российской Федерации;
засылка иностранным государством (группой государств) или от имени иностранного государства (группы государств) вооруженных банд, групп, иррегулярных сил или наемников, которые осуществляют акты применения вооруженной силы против Российской Федерации, равносильные указанным в настоящем пункте актам агрессии.
По нашему мнению, законодатель логично решил не считать такой перечень исчерпывающим. С учетом юридической силы этого вида законов в нем должны содержаться только основные направления, которые более детальную проработку приобретают в правовых актах, обладающих меньшей юридической силой. Разнообразие и динамика общественной жизни позволили предусмотреть возможность отнесения к актам агрессии против Российской Федерации помимо перечисленных "другие акты применения вооруженной силы иностранным государством (группой государств) против суверенитета, политической независимости и территориальной целостности Российской Федерации или каким-либо иным образом, несовместимым с Уставом ООН, равносильные указанным в настоящем пункте актам агрессии".
"Непосредственной угрозой агрессии против Российской Федерации могут признаваться действия иностранного государства (группы государств), совершенные в нарушение Устава ООН, общепризнанных принципов и норм международного права и непосредственно указывающие на подготовку к совершению акта агрессии против Российской Федерации, включая объявление войны Российской Федерации".
28 сентября 2001 г. Совет Безопасности ООН принял Резолюцию N 1373, согласно которой акты международного терроризма рассматриваются как угроза для международного мира и безопасности. В ней была подтверждена необходимость бороться всеми средствами в соответствии с Уставом ООН с этими угрозами для международного мира и безопасности, создаваемыми террористическими актами.
8 октября 2001 г. посол США при ООН передал специальное послание в Совет Безопасности. В нем американские власти предупредили мировое сообщество о том, что оставляют за собой право нанесения удара по любой стране или группировке, которая окажется причастной к международному терроризму.
Мировое сообщество в октябре 2001 г. было свидетелем скандала между Международным комитетом Красного Креста (МККК) и США. МККК является неправительственной организацией, функционирующей благодаря добровольным взносам. Около четверти бюджета организации составляли ежегодные взносы США (221 млн. долларов).
По сложившейся традиции МККК направляет противоборствующим в конфликтах сторонам меморандум с напоминанием об обязанности соблюдать нормы гуманитарного права и женевских конвенций с их дополнительными протоколами.
Когда стало ясно о намерениях США нанести удар по Афганистану, МККК направил ноту американскому, британскому и афганскому правительствам. В нем, как и в 1991, и 1999 гг., содержалась просьба о не применении сторонами ядерного оружия. Госдепартамент США вернул документ обратно, потребовав убрать из текста упоминание о ядерном оружии. В подготовленном новом варианте меморандума МККК подчеркнул, что "применение ядерного оружия не запрещено правом вооруженных конфликтов" <*>.
--------------------------------
<*> Седых И. США готовы применить ядерное оружие // Коммерсантъ. 2001. 19 окт.
Порядок применения международных вооруженных сил в этой ситуации юридически небезупречен. По мнению некоторых специалистов <*>, подобное стало возможным из-за того, что мир из биполярного практически стал монополярным.
--------------------------------
<*> См., например: Шебаршин Л. США построили сейчас мир в одну шеренгу // Коммерсантъ. 2001. 20 октября.
Идея "гуманитарного вмешательства", то есть право международного сообщества на вмешательство во внутренние дела государств, где в массовом порядке нарушаются права человека, - одна из самых дискуссионных. В 1999 году, выступая на открытии Генеральной Ассамблеи ООН, Кофи Аннан поставил вопрос о необходимости начала дискуссии по вопросу: что делать мировому сообществу, когда руководство конкретной страны "не может или не хочет защищать своих граждан".
Кровавые события, произошедшие в Сомали, Косово и Руанде, где в массовом порядке истреблялись мирные жители, показали, что без применения силы ООН не сможет выполнить свою главную функцию - поддержание мира и безопасности на планете. Национальный суверенитет государств имеет свои пределы. Вмешательство извне оправдано, "когда налицо явное нарушение прав человека".
Подготовленный группой экспертов доклад "Право на защиту" и распространенный среди участников декабрьской (2001 г.) Генеральной Ассамблеи ООН для обсуждения, а затем и принятия соответствующей резолюции содержит следующий основной вывод <*>.
--------------------------------
<*> Чубченко Ю. ООН готовит гуманитарную интервенцию // Коммерсантъ. 2001. 20 дек.
В качестве крайней меры "военное вмешательство