"Особые правовые режимы Российской Федерации" (Мелехин А.В.)

необходимо отметить следующие особенности.
1. Военное время следует понимать как особый правовой режим, основывающийся на законодательстве военного времени, имеющем комплексный и системный характер, действующий в течение не определенного заранее времени на всей территории и во всех сферах народного хозяйства страны.
2. В современных условиях отличительной особенностью военного времени, рассматриваемого как особый правовой режим, является то, что он в обязательном порядке должен выступать составной частью международного особого правового режима военного времени, который базируется на положениях норм международного права. Этим определяется роль и место мирового сообщества не только в формировании международного правопорядка, но и реальной возможности со стороны международных организаций контролировать полноту и качество его выполнения.
3. Военное время оказывает влияние на все сферы общественной жизни, внося следующие принципиальные коррективы в организацию и порядок работы государственного аппарата.
А. В этот период времени в связи с невозможностью проведения выборов в советы всех уровней усилилось значение исполнительных комитетов, к которым перешел ряд исключительных полномочий советов. Состав исполкомов мог пополняться путем кооптации представителями партийно-советского актива. По существу практика выборов была заменена системой назначений.
Б. Произошла централизация государственного управления с одновременным повышением роли исполнительно-распорядительных органов советской власти. Одновременно усилились интеграция и слияние партийного и государственного руководства на различных управленческих уровнях.
В. Создаются специальные чрезвычайные органы, наделяемые практически неограниченными полномочиями. Высшим чрезвычайным органом в стране был ГКО СССР, образованный совместным Постановлением ПВС СССР, Совнаркома и ЦК ВКП(б) от 30 июня 1941 г. Его создание не предусматривалось Конституцией СССР. Постановления ГКО имели силу законов военного времени и должны были неукоснительно выполняться всеми субъектами советского права. Для оперативного решения возникающих вопросов на фронтах, в наркоматах и ведомствах, а также в территориальных образованиях учреждались должности уполномоченных ГКО.
Г. Судебная система в годы войны не претерпела принципиальных изменений. Однако усилилась роль военных трибуналов, система которых возглавлялась Верховным Судом СССР. В его составе действовали Военная, Военно-железнодорожная и Военная воднотранспортная коллегии. Центральное место в работе военных трибуналов и судов занимало рассмотрение дел, связанных с нарушением трудовой и государственной дисциплины.
Д. В период действия особого правового режима военного времени могут устанавливаться иные разновидности особых правовых режимов, носящие более жесткий характер - военное положение и осадное положение.
4. Административно-правовой режим военного времени является основной составной частью особого правового режима военного времени. Начинает действовать с объявлением войны, но прекращает свое действие значительно позже окончания военного времени. Его доминирующая роль среди правовых режимов других видов определяется особенностями содержания возникающих правоотношений. Она выражается в усилении управленческой роли государства в различных сферах общественной жизни. В это время в характере регулирования общественных отношений, так же как и в период революций, доминирует императивный метод, используемый государством.
5. В отличие от периода революционных преобразований военное законодательство имеет ряд следующих особенностей:
основывается на законодательстве мирного времени;
часть нормативных актов разрабатывается заблаговременно, в процессе мобилизационной подготовки государства;
продолжает функционировать структура прежнего государственного аппарата, претерпевающая организационные изменения, вызываемые потребностями военного времени;
сферы его действия характеризуются следующими чертами: по времени действия - периодом нахождения государства в состоянии войны, а в некоторых случаях и после нее; по кругу лиц - распространяется прямо (введение запретов, дозволений и ограничений) или косвенно (лишения, связанные с военным лихолетьем) на всех граждан; по территории - действием на всей территории с одновременным введением в отдельных местностях, а возможно, и на всей территории дополнительного специального правового режима - военного положения.
6. Законодательство военного времени - это система нормативных актов различной юридической силы, разработанных заблаговременно или в процессе функционирования государственного механизма в условиях военного времени. Они предназначены регулировать общественные отношения в рамках возникающих правоотношений. Их реализация способствует достижению государством поставленной цели путем введения особого правового режима или специальных правовых режимов в отдельных регионах или на всей территории государства. В виде массива нормативных актов оно располагается практически во всех отраслях права, но их большая часть находится в административном праве.
7. Следует иметь в виду, что конкретная содержательная характеристика законодательства военного времени, прежде всего, определяется ролью, занимаемой государством в войне, и поэтому может быть различной: союзник, агрессор или жертва; победитель или побежденный; ведение боевых действий на собственной территории или на территории противника; временные характеристики войны.
8. Основными чертами законодательства военного времени в СССР являлись следующие.
А. Реализовывался посредством введения в действие нормативных актов мобилизационного характера.
Б. Характеризовался преемственностью с законодательством мирного времени.
В. Носил всеобщий, комплексный и системный характер.
Г. Продолжал действовать и после окончания военного времени (вплоть до 1948 г. велась борьба в Западной Украине с бендеровцами, а в Прибалтике - с "лесными братьями").
Д. Отличался более жестким содержанием с преобладанием императивных предписаний управляемым субъектам (применение реквизиции, трудовая повинность, обязательные сверхурочные работы, чрезвычайные налоги).
Е. Ведущая роль в системе возникающих правоотношений принадлежала нормам уголовного и административного права.
6. Особый правовой режим военного положения
Через 60 с лишним лет после начала Великой Отечественной войны (22 июня 1941 г.) и одновременного принятия Указа Президиума Верховного Совета СССР "О военном положении" 30 января 2002 г. был принят Федеральный конституционный закон "О военном положении". <*> Подобные законы (в том числе и "О чрезвычайном положении") предусмотрены текстом Конституции России. Их количество не может быть более двадцати <**>. В то же время им как регуляторам комплексных общественных отношений в определенных, наиболее сложных и кризисных ситуациях принадлежит ведущая роль.
--------------------------------
<*> См.: Российская газета. 2002. 2 февраля.
<**> Федеральные конституционные законы, согласно законодательству Российской Федерации, принимаются по усложненной процедуре, связанной с: порядком голосования (принимаются квалифицированным, а не простым большинством голосов); обязательностью его подписания Президентом России (не в четырнадцатидневный с вариантами поведения (возможность объявления права вето или внесение изменений и дополнений), а в семидневный срок); необходимостью его одобрения 1/3 от общего количества субъектов Федерации. Их доля в системе законодательства Российской Федерации незначительна. Согласно сложившейся практике нормотворческой деятельности, депутатами Государственной Думы Российской Федерации очередного созыва за период срока действия своих полномочий принимается в среднем по 300 федеральных законов.
Впервые на конституционном уровне институт военного положения в СССР был упомянут в январе 1938 г. на очередной сессии Верховного Совета СССР. Полномочия Президиума Верховного Совета СССР, закрепленные в ст. 49 Конституции СССР от 5 декабря 1936 г., были дополнены правом объявлять в отдельных местностях или на всей территории страны военное положение в целях организации обороны или обеспечения общественного порядка и государственной безопасности.
Конституция Российской Федерации (ч. 2 ст. 87) наделяет Президента Российской Федерации правом введения на всей территории страны "или в отдельных ее местностях военное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе". Основанием для принятия такого решения Конституция России предусматривает случаи агрессии "или непосредственной угрозы агрессии".
Ранее в литературе высказывалось мнение о нецелесообразности принятия такого закона в мирное время, так как другими государствами это могло быть расценено актом подготовки к войне с их соответствующей реакцией. В качестве довода ссылались на предвоенный опыт СССР. Тогда Закон СССР "О военном положении" разрабатывался заранее, в рамках проводимой мобилизационной подготовки государства. Однако был принят и вступил в действие только в первый день начала Великой Отечественной войны (22 июня 1941 г.).
Подобное наблюдалось и в послевоенной Германии <*>. В связи с активными протестными выступлениями европейской общественности и негативным отношением к этому средств массовой информации (угроза возрождения милитаризма) такой законопроект в 60-е годы XX столетия был отвергнут бундестагом страны.
--------------------------------
<*> См.: Петрухин И.Л. Чрезвычайное положение и права человека. Обеспечение безопасности населения и территорий. М., 1994. С. 51 - 52.
В России регламентация правового режима военного положения в форме специального законодательного акта появилась в конце XIX века. В соответствии с Правилами о местностях, объявляемых состоящими на военном положении, от 18 июня 1892 года губернии, области, уезды, округа или отдельные населенные пункты, находящиеся в районе военных действий и имеющие важное значение для интересов государства или военных интересов, могли быть объявлены "состоящими на военном положении". Возможность введения военного положения в мирное время не предусматривалась.
Однако в отдельных местностях России в периоды революционных волнений оно неоднократно вводилось. Так, в 1905 году и в более позднее время фиктивное военное положение объявлялось в Екатеринославской, Херсонской, Харьковской, Бакинской, Оренбургской, Тифлисской, Черноморской и других губерниях России.
Военное положение вводилось с объявлением мобилизации или после ее проведения. С введением в местности военного положения на этой территории фактически устанавливался режим военной диктатуры. Это выражалось в том, что руководство деятельностью по охране государственного порядка и общественного спокойствия возлагалось на главнокомандующего и командующих армиями. Им подчинялись генерал-губернаторы или лица, приравненные к ним. При этом командующий имел право отменять их распоряжения, касающиеся охраны государственного порядка и общественного спокойствия, и давать руководящие предписания по этим вопросам <*>.
--------------------------------
<*> Властные полномочия командующего армией или самого главнокомандующего распространялись на все население и все находящиеся на подконтрольной территории учреждения. Они имели право: запрещать лицам, которые могли оказаться полезными для военного дела, покидать свое местожительство; назначать общие и частные реквизиции; запрещать вывоз средств, необходимых при ведении войны; уничтожать движимое и недвижимое имущество, которое препятствовало продвижению и действиям русских войск с последующей компенсацией их стоимости владельцам по определению особых комиссий.
В Правилах определялся круг лиц и перечень их деяний, которые признавались преступлениями и подлежащими рассмотрению в военных судах <*>.
--------------------------------
<*> В соответствии со ст. 17 Правил "лица гражданского ведомства, не принадлежащие к армии, в местностях, объявленных на военном положении, подлежат военному суду и наказанию по законам военного времени" за следующие считавшиеся противоправными действия: за бунт против верховной власти и государственную измену; за умышленный поджог или иное умышленное уничтожение либо приведение в негодность предметов воинского снаряжения и вооружения и вообще всего принадлежащего к средствам нападения или защиты, а также запасов продовольствия и фуража; за умышленное уничтожение или повреждение в районе театра войны водопроводов, мостов, плотин, гатей, шлюзов, водоспусков, колодцев, дорог, бродов или иных средств, назначенных для передвижения, переправы, судоходства, предупреждения наводнений или необходимых для снабжения водою; за умышленное уничтожение или важное повреждение служащих там же для правительственного пользования: а) телеграфного, телефонного или иного снаряда, употребляемого для передачи известий, и б) железнодорожного пути, подвижного состава или предостерегательных знаков, установленных для безопасности железнодорожного движения или судоходства; за нападение на часового или военный патруль, за вооруженное сопротивление военному караулу или чинам военной и гражданской полиции, а равно за убийство часового или чинов караула и полиции.
Генерал-губернаторы, губернаторы, градоначальники, начальники полиции в местностях, объявленных на военном положении, пользовались теми правами, которые были им предоставлены при объявлении положения чрезвычайной охраны, и подчинялись военному руководству.
После Октябрьской революции правовой режим военного положения неоднократно вводился в период гражданской и Великой Отечественной войн. Так, в связи с нарастающей угрозой иностранной интервенции был принят Декрет Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета (ВЦИКа) от 30 ноября 1918 г. "Об образовании Совета Рабоче-Крестьянской Обороны" <*>.
--------------------------------
<*> Декрет предусматривал установление военного режима, т.е. режима суровой трудовой дисциплины, отвечающего положению страны, которую "враги империалисты вынудили превратить в военный лагерь", одновременно в армии, на флоте, в продовольственном и транспортном деле, а также в военной промышленности. Для проведения указанных мер путем объединения усилий военного ведомства, чрезвычайной комиссии по производству, ведомства путей сообщения и продовольствия был создан один из чрезвычайных органов Советской Республики - Совет Рабоче-Крестьянской Обороны.
14 ноября 1920 года Всероссийским Центральным Исполнительным Комитетом и Советом Труда и Обороны было принято Постановление "О местностях, объявленных на военном положении". Его особенностью являлось своеобразное сотрудничество в местностях, объявленных на военном положении, между военной и гражданской властью. Общее руководство по организации режима