"Особые правовые режимы Российской Федерации" (Мелехин А.В.)

более 80 тыс. нормативных правовых актов, не соответствующих федеральному законодательству. Даже исходя только из этой статистики представляется целесообразным сохранить функцию надзора за законностью процесса нормотворчества на всех уровнях органов государственной власти за органами прокуратуры. Это необходимо сделать прежде всего в интересах эффективного исполнения государством своих функций.
На различных ступенях развития человеческого общества механизм государства имел свои особенности, своеобразную структуру. Это объясняется экономическими, социальными причинами, социальным составом населения государства, размерами его территорий, географическим положением и другими факторами.
Уже в древневосточных и античных европейских странах механизм государства имел довольно стройную систему. Он состоял из главы государства (монарха или коллегиального органа), центральных учреждений, должностных лиц, местных органов, чиновников, армии, суда, полиции и других государственных структур. Из них основными органами государственной власти Римской республики являлись сенат, народные собрания, магистраты.
"Набор" средств федерального вмешательства включает в себя самые разнообразные меры: введение в действие особых правовых режимов чрезвычайного и военного положения; возможность введения прямого президентского правления; "перераспределение полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов федерации; использование процедуры импичмента; роспуск законодательных (представительных) органов власти; меры финансового воздействия; перевод под непосредственное подчинение федерального правительства подразделений милиции; отмена незаконного решения" <*> органа власти субъекта федерации и т.д.
--------------------------------
<*> Барциц И.Н. Указ. соч. С. 23.
Часть принимаемых мер осуществляется в процессе повседневной деятельности должностных лиц и органов государственной власти, обладающих соответствующими полномочиями. Это могут быть: решения Президента или Председателя Правительства Российской Федерации <*> посредством принятия нормативных актов ограничительного характера, затрагивающие интересы конкретных субъектов федерации; судебное решение; протесты прокуроров как одна из форм реагирования на обнаруженное нарушение федеральных законов. В настоящее время процесс федерального вмешательства осуществляется на правовой основе, включающей в себя не всегда обладающий системностью блок нормативных правовых актов различной юридической силы, принимаемых не только федеральными органами власти, но и органами власти субъектов Российской Федерации.
--------------------------------
<*> См., например: Постановление Правительства Российской Федерации от 1 марта 2004 г. N 117 "О порядке подготовки, согласования и утверждения соглашений между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации о передаче ими друг другу осуществления части своих полномочий, а также о внесении изменений в такие соглашения" с последующим изменением от 9 июля 2004 г. N 346 // СЗ РФ. 2004. N 10. Ст. 870 и Российская газета от 11 марта 2004 г.
Федеральным законодательством предусматривалась возможность досрочного отзыва высшего должностного лица субъекта Российской Федерации избирателями субъекта Российской Федерации. Это могло быть в случае, если такое положение предусматривалось законодательством субъекта Российской Федерации <*>. Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 07.06.2000 N 10-П оно признано не соответствующим Конституции Российской Федерации по следующим основаниям:
--------------------------------
<*> См.: ст. 19, подпункт "к", Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 18.10.1999. N 42. Ст. 5005.
1. Не предусматриваются четкие правовые основания отзыва высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации);
2. Не устанавливаются процедурные гарантии, в частности не предусмотрено положительное голосование большинства всех зарегистрированных избирателей субъекта Российской Федерации, что создает возможность произвольного применения данного института, особенно в случаях, когда отзыв связывается с утратой доверия по политическим мотивам.
Обоснованность и законность федерального вмешательства является не только внутригосударственной проблемой. Создание международных организаций различного вида, а затем и системы коллективной безопасности породило новое явление в международных отношениях, имеющее сходные черты с институтом федерального вмешательства. Оно получило название "гуманитарная интервенция" <*> и представляет собой интернациональное вмешательство в дела отдельных государств, все чаще с использованием военной силы. Специалисты отмечают довольно частое появление в американской политической аналитике словосочетания "мягкие суверенитеты", обосновывающего в определенных ситуациях право Совета Безопасности ООН выдавать мандат на необходимость интернационального вмешательства <**>.
--------------------------------
<*> Гусейнов Вагиф. Современная "философия интернационализма" // Независимая газета от 7 июля 2001 г.
<**> См., например: Зорькин Валерий. Апология Вестфальской системы // Российская газета от 13 июля 2004 г.
Мировое сообщество консолидирует совместные действия по борьбе с международным терроризмом. С 1990 г. по 2003 г. Совет Безопасности ООН принял 12 резолюций по этому вопросу. В 2002 г. в мире было совершено 199 терактов, что на 44% меньше, чем в 2001 г. <*> В то же время здесь имеются проблемы в унификации понятийного аппарата. Пока отсутствует четкое определение понятия "терроризм". В определенной степени это снижает эффективность предпринимаемых государствами мер. Современное международное право предусматривает возможность применения военной силы в отношении других государств только с санкции Совета Безопасности ООН.
--------------------------------
<*> Волхонский Б. Забудьте о презумпции невиновности // Г-та "Коммерсантъ" от 13 мая 2003 г.
В Российской Федерации идет активный процесс по формированию правовых оснований и пределов федерального вмешательства в дела субъектов Федерации. В ходе его иногда просматриваются попытки дальнейшей централизации власти. На законодательном уровне предполагается определить возможность возложения федеральными органами государственной власти на себя временного осуществления полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по следующим основаниям:
1. Если в связи с чрезвычайной ситуацией законодательные и исполнительные органы субъекта Российской Федерации не могут осуществлять полномочия или не могут быть сформированы. В этом случае должен быть издан указ Президента, принимаемый по инициативе квалифицированного большинства представительного органа субъекта Российской Федерации или с согласия Совета Федерации.
2. Если субъект Российской Федерации имеет просроченные долговые обязательства, превышающие более 30% своего бюджета за текущий финансовый год. Тогда указом Президента сроком на один год может вводиться временная федеральная финансовая администрация, задачей которой является осуществление исполнения бюджета региона, а также возможность внесения в него изменений и дополнений на очередной финансовый год.
3. В случае нецелевого использования субвенций или при нарушении законодательства с одновременным прекращением финансовых перечислений.
Отдельные регионы по предлагаемым основаниям возможности федерального вмешательства высказывают несогласие <*>. В частности, это относится к правомерности возможности введения внешнего управления в случае объявления субъекта Российской Федерации финансово несостоятельным. Следует отметить, что по состоянию на июль 2004 г. из 89 субъектов только 16 являются недотационными. Поэтому остальные регионы при соответствующих условиях можно сделать банкротами.
--------------------------------
<*> Татарстан - без "шоковой терапии" (Беседа с президентом Республики Татарстан Минтимером Шаймиевым) // Аргументы и факты. 2002. N 50. С. 3; Мытарев В. Пока губернии банкротить не будут. Но "финансовых комиссаров" пришлют // Российская газета от 28 августа 2003 г.
Ряд авторов <*> правовое решение федерального вмешательства воплотили в форме проекта соответствующего закона. В качестве непосредственных мер федерального вмешательства они предлагают следующие:
--------------------------------
<*> Авакьян С.А., Арбузкин А.М., Аринин А.Н. Федеральное вмешательство: концепция и проект федерального закона // Вестник МГУ. Серия 11. "Право". 2000. N 6 (печатается по источнику: Ливеровский А.А. Федеральное вмешательство // Журнал российского права. 2002. N 9. С. 33 - 41).
"а) меры, направленные на отмену правового акта, действия органа государственной власти, высшего должностного лица субъекта Российской Федерации;
б) приостановление действия правового акта;
в) представление органу государственной власти, высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации и их предупреждение;
г) временное введение особого режима правления на территории Российской Федерации;
д) приостановление осуществления полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации;
е) досрочное прекращение полномочий органа государственной власти, высшего должностного лица субъекта Российской Федерации;
ж) временное введение федерального правления в отдельной сфере общественных отношений, находящихся в ведении субъекта Российской Федерации;
з) введение чрезвычайного положения на территории субъекта Российской Федерации или части его территории;
и) введение военного положения на территории субъекта Российской Федерации или части его территории;
к) временное введение прямого федерального правления на территории субъекта Российской Федерации;
л) использование расположенных на территории субъекта Российской Федерации войсковых формирований и ввод дополнительных войсковых формирований на территорию субъекта;
м) меры материального и финансового воздействия".
Нередки случаи и "федерального вмешательства наоборот". В первую очередь, это касается новых государств, формирующихся на федеративной основе. В марте 2004 г. новое руководство Грузии в ультимативном порядке под угрозой применения силовых методов попыталось заставить имеющую статус автономии Республику Аджария подчиняться указаниям центра. В ответ на это руководство Аджарии ввело на своей территории режим чрезвычайного положения с проведением комплекса мероприятий, направленных на подготовку к защите территории от возможного вооруженного вторжения сил федерального центра (мобилизация населения, формирование и вооружение народного ополчения, подготовка территории к возможному нападению). В начале мая 2004 г. лидер Аджарии (еще в 1991 г. он стал Председателем Верховного совета Аджарии) был вынужден уйти в отставку. Это один из ярких примеров мирного разрешения конфронтационного противостояния между центром и одним из его субъектов федерации при непосредственном привлечении населения.
Ряд субъектов Российской Федерации в принимаемом законодательстве также вторгаются в предметы ведения федерального центра. Определенная работа в этом направлении уже ведется. Конституционный Суд Российской Федерации в своем Определении <*> отказал в принятии к рассмотрению запросов, поступивших из Татарстана и Башкортостана. Их высшие законодательные органы (соответственно Государственное Собрание и Государственный Совет), по мнению Конституционного Суда Российской Федерации, в одностороннем порядке расширили определенные Конституцией Российской Федерации свои предметы ведения за счет полномочий федеральных структур, наделив Конституционные Суды своих Республик следующими полномочиями:
--------------------------------
<*> Определение Конституционного Суда Российской Федерации по запросам Государственного Собрания Республики Башкортостан и Государственного Совета Республики Татарстан о проверке конституционности части 1 статьи 27 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" от 6 марта 2003 г. N 103-О // Российская газета от 29 апреля 2003 г.
обеспечение верховенства и непосредственного действия своих Конституций на всей территории Республик;
ограничение или запрещение деятельности политических партий.
Одновременно с постоянно ведущимися теоретическими подходами к решению рассматриваемой проблемы в Российской Федерации формируется законодательная база, предназначенная регламентировать порядок федерального вмешательства в рамках борьбы с терроризмом. Наряду с Конституцией и Уголовным кодексом Федеральный закон "О борьбе с терроризмом" <*> определяет правовые и организационные основы этой борьбы в Российской Федерации.
--------------------------------
<*> Федеральный закон "О борьбе с терроризмом" от 25 июля 1998 г. N 130-ФЗ (с изменениями от 7 августа 2000 г.). Правовые основы деятельности органов военного командования. Сборник нормативных документов / Под ред. А.А. Чекалина. СПб.: Печатный двор, 2001. С. 550 - 561.
Следует отметить разницу между двумя понятиями - "антитеррористическая и контртеррористическая борьба". Понятие "антитерроризм" предполагает реакцию на уже свершившиеся теракты. Понятие "контртерроризм" предполагает активную наступательную деятельность по их предотвращению или решение проблемы до ее возникновения.
На законодательном уровне <*> контртеррористическая операция понимается как "специальные мероприятия, направленные на пресечение террористической акции, обеспечение безопасности физических лиц, обезвреживание террористов, а также на минимизацию последствий террористической акции". Зона проведения контртеррористической операции включает в себя "отдельные участки местности или акватории, транспортное средство, здание, строение, сооружение, помещение и прилегающие к ним территории или акватории, в пределах которых проводится указанная операция".
--------------------------------
<*> См.: ст. 3 Федерального закона "О борьбе с терроризмом" (1998 г.).
Правовой режим контртеррористической операции не имеет четко определенных действующим законодательством границ поведения субъектов, подпадающих под его регулирующее воздействие. Например, Федеральный закон "О борьбе с терроризмом" (1998 г.) пресечение конкретных террористических акций фактически рассматривает как разовую меру <*>. В то же время одной из особенностей проводимой на территории Чечни контртеррористической