"Особые правовые режимы Российской Федерации" (Мелехин А.В.)

и в первую очередь силовых структур;
использование ими разнообразных методов действий, в том числе и силовых;
наделение территориальной административной власти дополнительными принудительными полномочиями;
создание временных органов управления (временных пограничных застав, временных органов внутренних дел, комендатур и т.д.);
расширение компетенции органов военного командования, в том числе и посредством создания военных комендатур <*>;
--------------------------------
<*> См.: Указ Президента Российской Федерации от 4 октября 2002 г. N 1120 "Об утверждении Временного положения о военных комендатурах, дислоцированных на территории Чеченской Республики" (Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 40. Ст. 3904). В редакции Указа Президента Российской Федерации от 10 декабря 2003 г. N 1461 // Российская газета от 17 декабря 2003 г.
отражение в административном процессуальном законодательстве составов административных правонарушений, ответственность за которые наступает только в период проведения контртеррористических операций <*>;
--------------------------------
<*> См.: гл. 20 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации.
ужесточение мер административной ответственности за нарушение требований режима, устанавливаемого в зоне проведения контртеррористической операции <*>;
--------------------------------
<*> В соответствии с п. 1 статьи 3.9 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации административный арест за нарушение требований режима в зоне проведения контртеррористической операции (как и за нарушение требований режима чрезвычайного положения) устанавливается на срок до 30 суток и назначается только судьей.
изменение принципа территориального определения подсудности рассмотрения уголовных дел за совершенные преступления средней тяжести (до 5 лет лишения свободы), тяжкие (до 10 лет) и особо тяжкие (свыше 10 лет) <*>;
--------------------------------
<*> См.: ст. 15 Уголовного кодекса Российской Федерации.
введение ограничений для иностранных граждан и представителей средств массовой информации по возможностям въезда в зону проведения контртеррористической операции <*>;
--------------------------------
<*> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 11 октября 2002 г. N 754 "Об утверждении Перечня территорий, организаций и объектов, для въезда на которые иностранным гражданам требуется специальное разрешение" // Российская газета от 16 октября 2002 г.
Следует отметить, что и в обычных условиях порядок пребывания иностранцев на территории Российской Федерации регламентируется специальным законодательством. На содержание режима их пребывания оказывает влияние наличие чрезвычайных обстоятельств и иных условий.
Например, срок пребывания иностранных граждан - пассажиров круизных судов без визы на территории Российской Федерации в случае их проживания на борту круизного судна не должен превышать 72 часов. По ряду оснований, перечисленных в п. 3 и 7 Положения о пребывании на территории Российской Федерации иностранных граждан - пассажиров круизных судов, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 28 августа 2003 г. N 532 (в том числе и в случае наступления стихийных бедствий), этот срок может быть продлен // Российская газета от 3 сентября 2003 г.
Приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 7 июля 2003 г. N 159 определен Порядок представления и рассмотрения материалов, касающихся принятия решения о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства, освобожденных из мест лишения свободы // Российская газета от 17 июля 2003 г.
Приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 24 июля 2003 г. N 179 определен Порядок представления и рассмотрения материалов при подготовке распоряжений Минюста России о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства, являющегося членом (участником) общественного или религиозного объединения // Российская газета от 12 августа 2003 г.
В целях реализации Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" и Постановления Правительства Российской Федерации от 7 апреля 2003 г. N 199 об утверждении Положения о принятии решения о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации и Перечня федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных принимать подобные решения, Приказом Министерства внутренних дел Российской Федерации от 17 августа 2004 г. N 510 "Об организации деятельности органов внутренних дел Российской Федерации и Федеральной миграционной службы по принятию решения о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации" утверждена соответствующая Инструкция // Российская газета от 2 октября 2004 г.
В целях реализации требований Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (2002 г.), Федеральных законов "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" (2002 г.), "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" (1996 г.) и "О беженцах" Приказом Министерства внутренних дел Российской Федерации от 26 августа 2004 г. N 533 "Об организации деятельности органов внутренних дел Российской Федерации и Федеральной миграционной службы по депортации либо административному выдворению за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства" утверждено соответствующее Наставление // Российская газета от 2 октября 2004 г.
применение мер, влекущих за собой ограничение конституционных прав и свобод граждан, проживающих в зоне проведения контртеррористической операции (комендантский час, "зачистки", запрет на проведение выборов, референдумов и т.д.) <*>.
--------------------------------
<*> В связи с нормализацией обстановки на Северном Кавказе Президент Российской Федерации издал Указ от 12 декабря 2002 г. N 1401 "Об утверждении Положения о проведении референдума Чеченской Республики по проекту Конституции Чеченской Республики, проектам Законов Чеченской Республики "О выборах Президента Чеченской Республики" и "О выборах в Парламент Чеченской Республики" (Российская газета от 14 декабря 2002 г.). В октябре 2003 г. на состоявшихся выборах Президентом Чечни был избран Кадыров Ахмат, набравший более 86% голосов. В результате террористического акта, проведенного 9 мая 2004 г., он погиб.
Исследованные выше особенности правового режима, устанавливаемого на территории проведения контртеррористической операции, позволяют сделать следующие выводы:
1. В государствах с федеративным устройством постоянно действуют федеративные отношения как вертикальные (между федеральным центром и субъектами федерации), так и горизонтальные (между субъектами федерации). Иногда между субъектами федеративных отношений по различным основаниям возникают конфликтные ситуации различной интенсивности.
2. Правовой режим в зоне проведения контртеррористической операции на территории Северного Кавказа (Чечня, Ингушетия, Дагестан), имея отличительные, только ему присущие, особенности, одновременно включает в себя определенные черты предусмотренных Конституцией Российской Федерации особых правовых режимов чрезвычайного положения и военного положения.
3. Практическая реализация установленного особого правового режима осуществляется посредством применения мер административно-правового воздействия (создание механизма реализации) преимущественно в рамках вертикальных федеративных правоотношений.
4. Юридическая сила и содержание действующего законодательства в рассматриваемой сфере государственной деятельности не в полной мере соответствует принятой в правовом государстве регламентации вопросов федерального вмешательства в форме проведения контртеррористической операции и связанных с этим ограничением конституционных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и проживающего там населения <*>.
--------------------------------
<*> См. более подробно: Устинов В.В. Государственная антитеррористическая стратегия: общая концепция и правовые аспекты // Государство и право. 2003. N 3. С. 5 - 18.
5. Практическая реализация мер федерального вмешательства в рассматриваемых условиях осуществляется только на основе подзаконных нормативных правовых актов (указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации).
6. Опыт по реализации этого законодательства может послужить основой для разработки проекта федерального конституционного закона, определяющего при необходимости федерального вмешательства в дела субъектов Федерации в различных формах <*>: основания, последовательность и характер вводимых ограничений; используемые силы и средства; порядок осуществления контрольно-надзорных функций за законностью их действий.
--------------------------------
<*> Одним из вариантов решения этой проблемы может быть использование законодательно определенного порядка временного осуществления органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления. Федеральный закон Российской Федерации от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 75) такую возможность предусматривает в следующих случаях: отсутствие под воздействием стихийных бедствий, катастроф или иных чрезвычайных ситуаций представительных органов муниципального образования и местной администрации; возникновение по вине органов местного самоуправления просроченной задолженности, превышающей 30% собственных доходов местного бюджета или 40% бюджетных ассигнований; нецелевое расходование субвенций, предоставленных на осуществление отдельных переданных государственных полномочий.
Такое решение должно приниматься с соблюдением ряда процедурных условий, а именно: "высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) на основании решения представительного органа местного самоуправления или решения законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации" (п. 2 ст. 75) не менее 2/3 голосов от установленного числа депутатов.
Принимаемый по этому вопросу соответствующий нормативный правовой акт должен содержать следующие положения: перечень временно переходящих под юрисдикцию органов государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления; перечень исполнительных органов государственной власти и (или) должностных лиц, на которых возлагается осуществление отдельных полномочий; срок осуществления таких полномочий; источники и порядок финансирования временного осуществления органами исполнительной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления // Российская газета от 8 октября 2003 г.
7. Федеральное вмешательство в форме проведения контртеррористической операции следует рассматривать как основанный на заблаговременно разработанном законодательстве временный особый правовой режим, вводимый в отдельных субъектах Российской Федерации Президентом Российской Федерации с целью устранения причин, посягающих на конституционные основы, права и законные интересы личности.
8. А.А. Ливеровский <*> предлагает все формы федерального вмешательства условно разделить на три группы: предупредительные меры; принудительные меры; меры, связанные с ограничением прав граждан.
--------------------------------
<*> См.: Ливеровский А.А. Федеральное вмешательство // Журнал российского права. 2002. N 9. С. 33 - 41.
Соглашаясь в целом с потребностью выработки подходов, связанных с последовательностью применения мер федерального вмешательства, считаем необходимым заметить, что более точной группировкой применяемых мер может быть следующая: меры предупредительно-процедурного характера; пресекательные меры; меры, направленные на изменение предметов ведения в одностороннем порядке; меры, связанные с ограничением конституционных прав и свобод граждан и организаций.
9. Федеральное вмешательство в зависимости от оснований его осуществления и преследуемых целей предполагает, по крайней мере, три основных варианта действий, два из которых предусматривают применение полярных методов.
А. Конфронтационный - преодоление острых противоречий, возникших между федеральным центром и отдельными регионами. Этот вариант является наиболее жестким. Он предполагает использование федеральным центром силовых средств воздействия в установленном федеральным законом порядке. Применяется с соблюдением последовательности мер предупредительно-процедурного характера, к которым следует отнести: рассмотрение ситуации в Федеральном Собрании Российской Федерации; при необходимости обращение в Конституционный Суд Российской Федерации; издание указа Президента Российской Федерации соответствующего содержания.
Б. Консолидированный - помощь федерального центра в преодолении реальной угрозы наступления чрезвычайной ситуации или ликвидации ее последствий в отдельных регионах.
В. Выполнение роли социального арбитра <*> или третейского судьи - подобные методы государство должно применять непосредственно или через государственные структуры в случае возникновения разногласий между ветвями власти в субъектах Российской Федерации или между отдельными субъектами Российской Федерации.
--------------------------------
<*> Более подробно см.: Чиркин В.Е. Три ипостаси государства // Государство и право. 1993. N 3. С. 107 - 115.
10. Под федеральным вмешательством следует понимать абсолютное право государства в лице президента страны на порядок применения предусмотренных разработанным заблаговременно федеральным законодательством способов воздействия системного характера (правовых, военных, политических, экономических, организационных, идеологических и других) на субъекты федерации (их властные структуры, территорию, экономику, право и т.д.) с целью восстановления конституционных основ государства, прав и законных интересов личности. Они должны быть: временными; адекватными характеру реальных угроз и предусматривать возможность осуществления контроля за законностью действий со стороны законодательной и судебной ветвей государственной власти.
Заключение
Проведенное исследование позволило обосновать выводы, рекомендации и предложения, носящие теоретический, правовой, организационный и тактический характер. Прежде всего, они направлены на успешное решение теоретических, правовых и организационных проблем реализации чрезвычайного законодательства Российской Федерации. В