|
Расширенный поиск
Постановление Городской Думы Москвы от 11.04.2012 № 72прав москвичей (в том числе приоритеты предоставления в пользование или приобретения в собственность жилых помещений с помощью города Москвы, порядок и условия освобождения жилых помещений, изымаемых для нужд города, переселение граждан, приобретение жилых помещений с помощью города и др.) Жилищное законодательство РФ в соответствии со статьей 72 Конституции РФ находится в совместном ведении РФ и ее субъектов. ЖК РФ установил, что органы государственной власти и органы местного самоуправления в пределах своих полномочий обеспечивают условия для осуществления гражданами права на жилище: стимулируют жилищное строительство; направляют средства из бюджета и иных не запрещенных законом источников денежных средств для улучшения жилищных условий граждан, в том числе путем предоставления в установленном порядке субсидий для приобретения или строительства жилых помещений; в установленном порядке предоставляют гражданам жилые помещения по договорам социального найма или договорам найма жилых помещений государственного или муниципального жилищного фонда (статья 2). В рамках предоставленных субъектам РФ полномочий в жилищной сфере (статья 13 ЖК РФ) Москва на протяжении нескольких лет формировала свое жилищное законодательство, стремясь учесть интересы наибольшего количества жителей. Одним из главных документов в этой сфере является Закон города Москвы от 27 января 2010 года N 2 "Основы жилищной политики города Москвы" (далее - Закон N 2), который по сути стал кодифицированным актом города Москвы, объединившим целый ряд законов города, что должно способствовать упрощению системы правоприменения, и обеспечившим приведение московского жилищного законодательства в соответствие с ЖК РФ. Законом N 2 установлены цели и задачи жилищной политики города, направления деятельности органов власти по обеспечению жилищных прав граждан, формы государственной поддержки горожан, меры по сохранению столичного жилищного фонда. Определен порядок предоставления жилья гражданам. Закреплены основания и последствия заключения, изменения, расторжения договоров социального найма, найма, безвозмездного пользования. Кроме того, Законом N 2 предусмотрено предоставление жилых помещений в рамках городских жилищных программ, успевших зарекомендовать себя с положительной стороны до принятия данного Закона. Реализация жилищных программ, переселение граждан из сносимого жилья за последние годы позволили значительно сократить очередь нуждающихся в жилых помещениях. Порядок и условия предоставления жилых помещений из жилищного фонда города Москвы или помощи города Москвы в приобретении жилых помещений в собственность жителям города Москвы, состоящим на жилищном учете и учете нуждающихся в содействии города Москвы в приобретении жилых помещений в рамках городских жилищных программ, или иным категориям жителей города Москвы устанавливаются положениями Закона города Москвы от 14 июня 2006 года N 29 "Об обеспечении права жителей города Москвы на жилые помещения" (далее - Закон N 29). В 2008 году с учетом правоприменительной практики предоставления жилых помещений жителям города Москвы, в том числе реализации среднесрочной жилищной программы города Москвы "Москвичам - доступное жилье" возникла необходимость внесения изменений в Закон N 29. В соответствии с внесенными изменениями<41> нуждающимися в содействии города Москвы в приобретении жилых помещений в рамках городских жилищных программ признавались граждане, удовлетворяющие всем требованиям городского законодательства (статьи 7, 8, 9, 10 Закона N 29), кроме требования малоимущности. ______________ <41> Закон города Москвы от 18 июня 2008 года N 24 "О внесении изменений в Закон города Москвы от 14 июня 2006 года N 29 "Об обеспечении права жителей города Москвы на жилые помещения". В соответствии с действующим законодательством города Москвы очередники могут не только бесплатно получить квартиру по договору социального найма, но и приобрести квартиру с использованием субсидий из бюджета города Москвы или в рамках городских возмездных программ по льготным ценам и с рассрочкой платежа до десяти лет, что позволяет этим жителям города Москвы существенно сократить сроки ожидания жилья. В 2010 году почти 80% очередников приобрели жилье в рамках возмездных льготных форм улучшения жилищных условий<42>. ______________ <42> Заседание Правительства Москвы 31 мая 2011 года Также очень востребованными являются жилые помещения в бездотационных домах. Однако до сих пор, несмотря на законодательное урегулирование данного вопроса, для его успешного решения не было выработано четкого и системного подхода. Тем не менее в 2011 году количество заключаемых договоров найма бездотационного пользования жилыми помещениями в таких домах возросло по сравнению с 2010 годом почти в три раза<43>. ______________ <43> Заседание Правительства Москвы 31 мая 2011 года. Многодетным семьям москвичей-очередников город предоставляет жилые помещения в современных малоэтажных жилых домах<44>. ______________ <44> Постановление Правительства Москвы от 1 апреля 2008 года N 248-ПП "О первоочередных мерах по обеспечению многодетных семей, состоящих на жилищном учете, жилыми помещениями в малоэтажном жилищном фонде города Москвы". Однако несмотря на положительную в целом практику применения Закона N 29, отдельные его положения нуждались в корректировке. Так, соответствующие требования выдвигались Прокуратурой города Москвы<45>. ______________ <45> Протест Прокурора города Москвы от 15 января 2010 года N7/37-23-01-2010/5457. В протесте Прокурора города Москвы на пункт 7 части 1 статьи 15 Закона N 29 отмечалось, что данная норма противоречит федеральному законодательству, и указывалось на необходимость приведения ее в соответствие с ЖК РФ. Закон N 29 предусматривал, что жители города Москвы снимаются с жилищного учета, в том числе при отказе от двух предложенных жилых помещений. В этом случае уполномоченные органы принимают решение о предоставлении последнего предложенного жилого помещения для заключения соответствующего договора. Закон города Москвы от 8 сентября 2010 года N 37 "О внесении изменения в статью 15 Закона города Москвы от 14 июня 2006 года N 29 "Об обеспечении права жителей города Москвы на жилые помещения" исключил возможность снятия граждан с жилищного учета при отказе от предоставляемого жилого помещения в соответствии с частью 4 статьи 21 Закона N 29. Принятие Закона города Москвы от 2 марта 2011 года N 7 "О внесении изменения в статью 12 Закона города Москвы от 14 июня 2006 года N 29 "Об обеспечении права жителей города Москвы на жилые помещения" обусловлено Определением Верховного суда РФ о признании недействующей части 3 статьи 12 Закона N 29 в части, предусматривающей направление заявителю документа, подтверждающего принятие решения об отказе в признании его нуждающимся в жилых помещениях. Анализ данной нормы показал, что процедура ознакомления заявителя с принятым решением допускает наличие двух документов: документа, подтверждающего принятие решения, и решения, принятого по результатам рассмотрения заявления, что допускало нарушение прав на получение решения в установленные федеральным законом сроки. Это противоречило части 3 статьи 54 ЖК РФ, в соответствии с которой решение об отказе в принятии на учет выдается или направляется гражданину, подавшему соответствующее заявление о принятии на учет, не позднее чем через три рабочих дня со дня принятия такого решения и может быть обжаловано им в судебном порядке<46>. ______________ <46> Определение Верховного Суда Российской Федерации от 29 апреля 2009 года N 5-Г09-22 "Об отмене решения Московского городского суда от 11.12.2008 года и удовлетворении заявления о признании недействующей части 3 статьи 12 Закона города Москвы от 14 июня 2006 года N 29 "Об обеспечении права жителей города Москвы на жилые помещения". В целом изменения, вносимые Думой в законодательство, не только способствуют положительному решению жилищных вопросов для жителей города Москвы, но и устраняют возможность проявления коррупциогенных факторов в сфере жилищной политики. Наиболее ярким тому примером стало принятие Закона города Москвы от 26 января 2011 N 4 "О внесении изменений в статьи 7 и 13 Закона города Москвы от 31 мая 2006 года N 21 "Об обеспечении жилищных прав граждан при переселении и освобождении жилых помещений (жилых домов) в городе Москве" (далее - Закон N 4). Закон города Москвы от 31 мая 2006 года N 21 "Об обеспечении жилищных прав граждан при переселении и освобождении жилых помещений (жилых домов) в городе Москве" (далее - Закон N 21) определяет условия и порядок обеспечения прав граждан при переселении, освобождении жилых помещений (жилых домов) на основании решений исполнительных органов государственной власти города Москвы, а также предоставления жилых помещений, возмещения (компенсации) либо выкупной цены собственникам. До внесения изменений положения Закона N 21 позволяли жителям города Москвы улучшать свои жилищные условия в связи с переселением без учета даты признания их нуждающимися в улучшении жилищных условий или в жилых помещениях, что, в свою очередь, служило дополнительным стимулом при переселении граждан из аварийного, ветхого фонда, а также домов, включенных в программу сноса и реконструкции пятиэтажек, которую Правительство Москвы планирует завершить в 2014 году<47>. ______________ <47> Заседание Правительства Москвы 31 мая 2011 года: в 2011 году планируется переселить жителей 45 хрущевок, в которых проживает 4 тыс. семей, и выделить на их переселение около 240 тыс. кв. метров. Вместе с заданием по отселению существующих в настоящее время 22 аварийных домов город выделит на переселение 340 тыс.кв.метров. Однако в январе 2011 года в Думу поступило требование Прокурора города Москвы об изменении нормативного правового акта с целью исключения выявленного коррупциогенного фактора<48>. В требовании указывалось, что использованная в норме Закона N 21 формулировка "могут быть" диспозитивно устанавливает возможность совершения органами государственной власти (их должностными лицами) действий в отношении граждан, позволяет принимать решения об улучшении жилищных условий граждан, руководствуясь в том числе личными корыстными мотивами. Отсутствие в данной статье привязки к дате признания граждан нуждающимися в жилье или улучшении жилищных условий позволяет должностным лицам избирательно подходить к выбору очередности улучшения жилищных условий конкретным гражданам в нарушение Закона N 29. ______________ <48> Требование Прокурора города Москвы от 12 января 2011 года N 86-24-2011/780. Законом N 4 в часть 1 статьи 7 и часть 3 статьи 13 Закона N 21 внесены изменения, в соответствии с которыми при переселении граждан их жилищные условия улучшаются в порядке очередности. Изменения, внесенные в Закон N 21, в полной мере соответствуют статье 89 ЖК РФ, предусматривающей, что предоставляемое гражданам в связи с выселением другое жилое помещение по договору социального найма должно быть благоустроенным применительно к условиям соответствующего населенного пункта, отвечать установленным требованиям и находиться в границах данного населенного пункта. Кроме того, в соответствии со статьей 89 ЖК РФ жилое помещение, предоставляемое по договору социального найма при выселении граждан в связи со сносом дома, должно быть в том числе и равнозначным по общей площади ранее занимаемому жилому помещению, соответственно такие граждане должны продолжать состоять на жилищном учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях. В связи с протестом Прокурора города Москвы на Закон N 2<49> возникла необходимость пересмотра некоторых его положений (статьи 61, 63, 66). ______________ <49> Протест Прокурора города Москвы от 9 апреля 2010 года N 7/32-20-16-2010. Неформальный подход в исполнении требований прокуратуры по устранению в том числе и коррупциогенных факторов в Законе N 2 обусловил длительность работы над его изменением, направленным на совершенствование деятельности органов государственной власти по обеспечению прав жителей города на жилище, расширение форм поддержки граждан - жителей города Москвы в жилищной сфере, а также усиление мер по обеспечению сохранности жилищного фонда в городе Москве и использованию жилых помещений по назначению. В результате анализа федерального законодательства, требований, изложенных в протесте Прокурора города Москвы, предложений Главного управления Министерства юстиции Российской Федерации по Москве, а также с учетом практики по реализации Закона N 2 был принят Закон города Москвы от 8 июня 2011 года N 26 "О внесении изменений в Закон города Москвы от 27 января 2010 года N 2 "Основы жилищной политики города Москвы" (далее - Закон N 26), значительно расширивший перечень статей, в которые вносились изменения. Так, в части 2 статьи 3 Закона N 2 появилась норма, в соответствии с которой оказание государственной поддержки гражданам в вопросах улучшения жилищных условий осуществляется исходя именно из имущественной и финансовой обеспеченности жителей города Москвы. В зависимости от имущественного статуса, предлагаются различные формы улучшения жилищных условий. Малоимущим гражданам - бесплатное жилье по договору социального найма или по договору безвозмездного пользования, а не малоимущие граждане могут участвовать в возмездных городских программах, предусматривающих, в том числе и предоставление социальной ипотеки, покупку жилья в рассрочку и тому подобное<50>. ______________ <50> Стенограмма заседания комиссии по городскому хозяйству и жилищной политике от 7 июня 2011 года. Законом N 26 закреплено право исполнительной власти определять уполномоченный орган, который должен устанавливать требования к жилым помещениям, приобретаемым в жилищный фонд города Москвы (пункт 2 части 2 статьи 7 Закона N 2). В соответствии с внесенными изменениями значительно расширена возможность города Москвы по формированию жилищного фонда, включающая теперь передачу жилых помещений в собственность города Москвы по соглашениям с федеральными органами исполнительной власти, а также иных субъектов РФ, перевод нежилых помещений в жилые, приобретение жилых помещений в собственность города Москвы путем совершения сделок купли-продажи жилых помещений, мены, передачи в собственность по иным возмездным сделкам. Кроме того, в новой редакции статьи 25.1 Закона N 2 определены механизмы приобретения и принятия жилых помещений в собственность города Москвы в соответствии с гражданским законодательством. Положения данной статьи разрабатывались в тесном взаимодействии с Департаментом жилищной политики и жилищного фонда города Москвы, а также с учетом мнения независимых экспертов<51>. ______________ <51> Там же. Закон N 2 дополнен нормами, регулирующими электронное взаимодействие организаций и граждан, развитие информационно-аналитических систем по анализу очередности жилищного строительства, оптимизации электронных систем учета жилых помещений и граждан - участников жилищных правоотношений при реализации прав на жилище. Изменения, внесенные в Закон N 2 в целях обеспечения прав граждан на относящиеся к жилищному фонду города Москвы жилые помещения, предоставляемые в качестве служебных жилых помещений до 1 марта 2005 года, дают право Правительству Москвы устанавливать основания и порядок принятия решения в отношении таких помещений. Важным является исключение из Закона N 2 норм, ограничивающих размеры площади жилого помещения, предоставляемого из жилищного фонда города Москвы в качестве служебного жилого помещения до вступления в силу ЖК РФ. Изменения, внесенные в статью 63 Закона N 2, позволили значительно расширить круг лиц, имеющих право на предоставление жилого помещения маневренного фонда города Москвы. Одним из самых значимых изменений является закрепление за нанимателем, которому предоставляется жилое помещение в общежитии, права вселять членов семьи, которые указаны в договоре найма жилого помещения (статья 66 Закона N 2). В связи с многочисленными обращениями граждан 17 января 2011 года на совместном заседании комиссии по социальной политике и трудовым отношениям и комиссии по здравоохранению и охране общественного здоровья была рассмотрена ситуация, сложившаяся с жилыми помещениями, занимаемыми работниками столичного здравоохранения по договорам субаренды, заключенным более 10 лет назад. В результате рассмотрения вопроса выяснилась недостаточность правового регулирования правоотношений по дальнейшему использованию жилых помещений, находящихся в собственности города Москвы, ранее предоставленных органам государственной власти города Москвы или организациям (предприятиям), финансируемым за счет средств бюджета города Москвы, по договору аренды, а также гражданам по договору, заключенному на условиях субаренды или по служебному ордеру. По данному факту комиссией по социальной политике и трудовым отношениям и комиссией по здравоохранению и охране общественного здоровья было направлено письмо на имя Мэра Москвы, в результате рассмотрения которого были внесены изменения в постановление Правительства Москвы от 5 августа 2008 года N 711-ПП, расширившие возможности оформления по договору социального найма жилых помещений, занимаемых работниками бюджетной сферы города, ранее предоставленных им по договорам субаренды. Исходя из сказанного, можно сделать вывод, что изменения законодательства города Москвы в жилищной сфере осуществляются своевременно с учетом требований прокуратуры, мнения москвичей, правоприменительной практики и в соответствии с законодательством. Внесение изменений в действующие законы и принятие новых базовых законов всегда направлено на совершенствование механизмов, регулирующих отношения в сфере жилищной политики, проводимой органами власти города Москвы. 2.6. Законодательное обеспечение благоустройства городских территорий и инфраструктурных объектов В российском законодательстве вопросы благоустройства придомовых территорий, парков, скверов, территорий общего пользования, предназначенных для массового отдыха людей, не имеют комплексного регулирования. Специалисты в области конституционного права относят регулирование вопросов комплексного благоустройства в большей степени к полномочиям субъекта РФ, отмечая отсутствие такого регулирования на региональном уровне как пробел в законодательстве. Согласно общепринятой практике (нормативные акты исполнительной власти субъектов РФ, теоретический материал и др.) объектами благоустройства могут являться различные типы открытых пространств и их окружения: парки, сады, скверы, набережные, бульвары, площади, улицы (в т.ч. пешеходные), дворы, пляжи, аквапарки и др.; внешний вид фасадов зданий и сооружений (в т.ч. временных). В то же время как объекты благоустройства рассматриваются и временные сооружения и их комплексы: торговые киоски, павильоны, стационарные лотки, мини-рынки, летние кафе, автостоянки, гаражные боксы, отдельно стоящие объекты наружной рекламы и др. Более комплексный подход относит к предмету деятельности по благоустройству целые кварталы, функционально-планировочные образования, территории административных округов и районов, город в целом, а также территории, выделяемые по принципу единой градостроительной регламентации (охранные зоны) или визуально-пространственного восприятия (площадь с застройкой, улица с прилегающей территорией и застройкой), другие территории города. Таким образом, комплексное благоустройство должно пониматься как совокупность мероприятий, направленных на создание и поддержание функционально, экологически, информативно и эстетически организованной городской среды, включающей: приведение в порядок дворовых территорий и фасадов зданий (в том числе ступеней к подъездам, козырьков, входных дверей, водосточных труб); архитектурно-планировочную организацию территории (в частности, упорядочение пешеходных связей как внутридворовых, так и к объектам притяжения - школам, детским садам, магазинам, остановкам общественного транспорта; организация велодорожек, площадок - детских, спорта, отдыха, выгула собак, автостоянок); реконструкцию озеленения (посадку деревьев и кустарников с организацией ландшафтных групп, устройство газонов и цветников, применение вертикального озеленения, вырубку сухостоя и прореживание загущенных посадок); освещение территорий, зданий, сооружений; устройство водных сооружений (фонтанчики, бассейны и пр.); размещение малых архитектурных форм и объектов городского дизайна (скамей, урн, оборудование детских площадок, площадок отдыха, ограждений и пр.); размещение рекламы, элементов визуальной коммуникации и информации (досок объявлений местной администрации, указателей и пр.) и другое. Проводя работы по благоустройству территорий, необходимо также помнить о создании условий для жизнедеятельности инвалидов. В законодательстве города Москвы нет определения комплексного благоустройства территории города Москвы, хотя данный термин используется в ряде законов, регулирующих отношения в градостроительной сфере. Наиболее полное определение комплексного благоустройства территорий содержалось в Законе города Москвы от 27 апреля 2005 года N 14 "О Генеральном плане города Москвы (основные направления градостроительного развития города Москвы)", который утратил силу в связи с принятием Закона города Москвы от 5 мая 2010 года N 17 "О Генеральном плане города Москвы": "комплексное благоустройство территории - деятельность, направленная на обеспечение безопасности, удобства и художественной выразительности городской среды, осуществляемая с использованием средств пластической организации рельефа, покрытия поверхности земли, декоративного озеленения и обводнения, некапитальных сооружений, малых архитектурных форм, наружного освещения, визуальной информации, рекламы и иных средств". Новый закон о Генплане не раскрывает указанное понятие, но в приложении к нему к задачам территориального планирования пространственного развития города Москвы на период до 2025 года, направленным на обеспечение общественных интересов, социальных гарантий, последовательное повышение качества городской среды и устойчивости развития города в части обеспечения структурной целостности, относится архитектурно-композиционное, ландшафтное, цветовое, световое акцентирование территорий и объектов, образующих каркас пространственного развития города, в том числе и выделение в качестве общегородских территорий комплексного благоустройства: общественных пространств города - участков территорий функционально-планировочных образований, предназначенных для свободного доступа людей к объектам и комплексам объектов общественного назначения, для обеспечения пешеходных связей между указанными объектами и их комплексами, а также между ними и объектами общественного транспорта; активно посещаемых рекреационных территорий - парков культуры и отдыха, бульваров, скверов; автомагистралей непрерывного движения и въездов в город (подпункт 2.4.1.2 пункта 2). К мероприятиям в области комплексного благоустройства территории Закон N 17 относит разработку рекомендаций по определению рекреационной емкости и предельно допустимых рекреационных нагрузок для озелененных и природных территорий" (подпункт 3.9 пункта 3). Статья 7 ГрК Москвы к полномочиям Правительства Москвы в области градостроительной деятельности относит выполнение в соответствии с Генпланом городских программ, в том числе и в области комплексного благоустройства территорий. В соответствии со статьей 11 ГрК Москвы реорганизация и комплексное благоустройство должны проводиться в зонах развития, являющихся территориями с особыми требованиями к осуществлению градостроительной деятельности. Далее термин "благоустройство территорий" применяется в пункте 5 статьи 11 ГрК Москвы в связи с размещением на территории "объекта капитального строительства - объекта благоустройства территорий". В статье 49 ГрК Москвы указано, что размещение "объектов благоустройства территорий" осуществляется в соответствии с требованиями региональных нормативов в части благоустройства территорий и обеспечения благоприятной среды жизнедеятельности. Постановлением Правительства Москвы от 6 августа 2002 года N 623-ПП "Об утверждении Норм и правил проектирования комплексного благоустройства на территории города Москвы МГСН 1.02-02" "комплексное благоустройство" рассматривается как "взаимоувязанное применение средств ландшафтной и садово-парковой архитектуры, пластической организации и покрытия поверхности земли, оборудования территории и застройки устройствами для безопасности и удобства использования, средств освещения и цветового решения участков территории, зданий и сооружений, декоративного озеленения, декоративной пластики и графики, визуальной информации и рекламы, иных средств". В соответствии с главой 8 КоАП Москвы "Административные правонарушения в области благоустройства города Москвы" к благоустройству города Москвы относятся: проектирование комплексного благоустройства; внешний вид и содержание зданий, ограждений, строений, сооружений, водоемов и элементов оборудования благоустройства; текущий ремонт, санитарное и техническое содержание внутридворовых спортивных площадок; установка контейнеров, гаражей, строительной и дорожной техники, объектов мелкорозничной торговли и оказания услуг населению, складских помещений, бытовок и иных быстровозводимых объектов, а также возведение произведений монументально-декоративного искусства. монтаж и эксплуатация оборудования детских игровых площадок; содержание и эксплуатация устройств наружного освещения и контактной сети; эксплуатация объектов праздничного и тематического оформления; вывески и номерные знаки на домах, зданиях и сооружениях; соблюдение чистоты на территориях, связанных с эксплуатацией и ремонтом транспортных средств; запрещение несанкционированного сброса и сжигания мусора; организация уборки и обеспечения чистоты и порядка в городе Москве; принятие мер по предотвращению подтопления городских улиц; очистка крыш от снега и льда; недопущение несанкционированного нанесения надписей, изображений на конструктивные элементы наземных зданий, сооружений. В 2011 году в Москве начались масштабные работы по благоустройству города в нескольких направлениях: благоустройство (ремонт) подъездов; благоустройство придомовых территорий (детские площадки, места для кратковременной парковки автомобилей, ремонт тротуаров, озеленение дворов); благоустройство мест массового отдыха жителей города Москвы (благоустройство парков, скверов и пр.); благоустройство мест массового пребывания москвичей (территорий, прилегающих к метро, остановок общественного транспорта и др.); очистка водоемов, благоустройство прилегающей территории. Вместе с тем отсутствие единого определения комплексного благоустройства как процесса по улучшению среды обитания для жителей города Москвы, понятия, какие объекты являются объектами благоустройства, а также перечня элементов комплексного благоустройства, которые характерны для каждой группы территорий, исключает системность в такой работе, а также возможность ее постоянного финансирования. Устранить указанные проблемы мог бы специальный закон города Москвы о благоустройстве, в котором можно было бы закрепить определение этого понятия, а также перечислить комплекс тех мероприятий, которые должны составлять его содержание, в частности, разграничив понятия "комплексное благоустройство территории" и "благоустройство территории". Благоустройство жилых территорий (содержание и объемы работ по отдельным направлениям) зависит от многих факторов и в первую очередь от периода постройки жилых зданий, качества содержания существующего жилищного фонда, состояния инженерных инфраструктур, насыщенности и уровня обеспеченности территорий учреждениями социально-бытового обслуживания, градостроительной, инженерно-транспортной и экологической ситуации на территориях жилой застройки и прилегающих районах и др. Целесообразно определить, что является придомовой территорией, в каких случаях именно город должен проводить ее благоустройство, что должно являться элементами такого благоустройства, а также определить ответственных лиц за проведение благоустройства и поддержание в нормальном состоянии этих территорий, периодичность, с которой должно проводиться комплексное благоустройство придомовых и других территорий. На территории города Москвы расположено большое количество парков, имеющих различную функциональную нагрузку. Однако если в московском законодательстве дается определение паркам как ООПТ: национальный парк, природный парк, природно-исторический парк, экологический парк<52>, то определение парка как объекта, предназначенного для отдыха людей с необходимой инфраструктурой, объектами для развлечения, объектами питания, в законах города Москвы нет. ______________ <52> Закон города Москвы от 26 сентября 2001 года N 48 "Об особо охраняемых природных территориях в городе Москве" Правительством Москвы 7 октября 2011 года была утверждена Государственная программа города Москвы "Развитие индустрии отдыха и туризма на 2012-2016 годы"<53>, где паркам уделяется особое внимание. Но программа рассчитана на определенный период времени, финансирование обозначенных в ней мероприятий также будет проводиться в период, определенный рамками программы. Поэтому именно законодательное закрепление перечня обязательных мероприятий по благоустройству таких территорий сможет обеспечить эффективное их использование и сохранность. ______________ <53> Постановление Правительства Москвы от 7 октября 2011 года N 476-ПП "Об утверждении Государственной программы города Москвы "Развитие индустрии отдыха и туризма на 2012-2016 годы". Вопрос о благоустройстве водоемов (прудов, рек) также целесообразно рассматривать в контексте комплексного благоустройства, а водоемы, расположенные на территории города, должны рассматриваться как объекты комплексного благоустройства. Принятая в 2008 году программа реабилитации малых рек и водоемов предусматривала капитальный ремонт достаточно большого количества прудов, водоемов, рек. Но финансирование программы было урезано (из запланированных 22 млрд. рублей выделено всего 1,3 млрд.), в связи с чем отремонтировано и реабилитировано небольшое количество водоемов. В рамках Городской целевой среднесрочной программы по реабилитации малых рек и водоемов на территории города Москвы на 2009-2011 гг. (постановление Правительства Москвы от 28 октября 2008 года N 1004-ПП) предусматривалось выполнение работ по инвентаризации водных объектов. Несмотря на то, что финансирование сокращено, такая работа продолжается<54>. ______________ <54> Стенограмма заседания комиссии по городскому хозяйству и жилищной политике от 12 апреля 2011 года. На апрель 2011 года на территории Москвы находилось 745 водоемов, закрепленных за различными хозяйствующими субъектами, а также с неопределенной балансовой принадлежностью. Большая часть водоемов - в неудовлетворительном санитарно-экологическом и техническом состоянии. Так, например, на балансе ГУП "Мосводосток" в настоящее время числится 191 декоративный городской водоем, общей площадью более 300 гектаров. Обслуживание водоемов проводится в соответствии с регламентом, утвержденным Правительством Москвы, однако на проведение капитальных работ, в том числе и по благоустройству территорий, прилегающих к водоему, и самих водоемов финансирование не предусмотрено. Выделение необходимых денежных средств на проведение соответствующих капитальных мероприятий по поддержанию водоемов и их реабилитации префектурам и управам районов также не предусмотрено, в результате чего передать эти объекты на баланс ГУП "Мосводосток" не представляется возможным (см. доклад за 2010 год). Кроме того, на территории города Москвы существуют водные объекты, которые не закреплены ни за одной организацией. В результате необходимые работы по поддержанию водоемов не проводятся, а их состояние ухудшается. Например, на территории ЗАО города Москвы не закрепленными остаются 24 водоема, а в районе Южное Бутово - 30 прудов. ДПиООС разработана новая Государственная программа охраны окружающей среды на период 2012-2016 годов, в которую должны быть включены и водные объекты, требующие первоочередных мер по реабилитации. Однако решить вопрос о возмещении затрат на содержание водоемов предприятиям балансодержателям, а также о выделении денежных средств на выполнение работ по содержанию и эксплуатации водоемов с неопределенной балансовой стоимостью в рамках программы невозможно. Такие расходы должны быть предусмотрены в бюджете города Москвы и иметь целевое назначение. В этой ситуации, по мнению специалистов, требуется закрепление всех водоемов за единой организацией, отвечающей за состояние, эксплуатацию водоемов и прилегающих к ним территорий, орган, уполномоченный в сфере охраны и благоустройства водных объектов на территории города Москвы<55>, в оперативном управлении которого должны находиться все пруды и другие водоемы города с соответствующим бюджетным финансированием. ______________ <55> Стенограмма заседания комиссии по городскому хозяйству и жилищной политике от 12 апреля 2011 года. Решить вопрос стабильного финансирования необходимых работ для поддержания водных объектов в надлежащем состоянии и обеспечить долгосрочность и системность в данной области возможно только путем законодательного отнесения городских водоемов к объектам комплексного благоустройства. При проведении мероприятий по комплексному благоустройству территорий города должна быть предусмотрена и экологическая составляющая: установлена ответственность за нарушение экологических требований в процессе благоустройства. Проводимое сегодня благоустройство парков, скверов и других территорий, не имеющее полноценного нормативно-правого регулирования, как правило, вызывает неодобрение граждан, а также специалистов, в том числе экологов. Так, например, дубовая роща "Маяк", посаженная жителями города, имеет уникальные растения, занесенные в Красную книгу Российской Федерации. По мнению специалистов, организация, занимающаяся разработкой плана благоустройства территории, должна была тщательно ее исследовать и учесть все экологические требования. Для чего к такой работе необходимо привлечение специалистов. Однако экологи в работе над проектом не участвовали<56>. ______________ <56> "Московские новости", 1 июня 2011 года, N 44. В случае разработки и принятия закона о благоустройстве территорий города Москвы следует иметь в виду, что его положения должны регулировать процесс учета мнения жителей города, проживающих вблизи объекта, либо жителей города в целом, если это касается общегородских объектов (например, ЦПКиО им. М.Горького). Отсутствие четкого законодательного регулирования процесса благоустройства территорий и, как следствие, отсутствие финансирования именно комплексного благоустройства способствовали тому, что в столичных парках, скверах, на дворовых площадках комплексные работы не проводились последние 15 лет. В 2011 году такие мероприятия начали проводиться впервые и потребовали выделения из бюджета города 20 млрд. рублей<57>. Кроме того, более 25 млн. кв. метров территорий<58> (это порядка 6% территории Москвы) фактически никем не убирались: территории, где нет ответственных, например районы, прилегающие к рекам, прудам и тому подобное, территории, которые выпадают из зоны ответственности префектур и профильных департаментов, а также не являются федеральной собственностью. На сегодняшний день принято временное решение о закреплении таких территорий за префектурами, которые будут осуществлять их системную уборку<59>. ______________ <57> Российская газета (столичный выпуск) от 21 июня 2011 года N 5507. <58> Стенограмма заседания Правительства Москвы от 7 июня 2011 года: в рамках мероприятий по благоустройству территорий города исполнительная власть города Москвы провела инвентаризацию всех уборочных территорий города на предмет выявления бесхозных территорий. Выявлено 1,9 млн. кв. метров бесхозных объектов дорожного хозяйства и 25,5 млн. кв. метров бесхозных объектов зеленых территорий. <59> Комментарии Мэра Москвы по итогам заседания Правительства Москвы 7 июня 2011 года. Важным является и вопрос качества освещения, декоративной подсветки города. Искусственное освещение - один из важнейших элементов благоустройства территории. Освещение территорий дворов и микрорайонов не должно мешать жителям. Оно должно обладать определенными декоративно-художественными качествами при освещении зеленых насаждений, малых форм, при организации подсветки фасадов зданий, скульптур и других элементов благоустройства. Такая работа в городе велась многие годы, но в последнее время, в том числе и в связи с кризисом, она практически приостановлена. С учетом необходимости ее продолжения в поправках к бюджету 2011 годы были заложены средства на проектирование и первоочередные работы по модернизации городского освещения. Это касается не только освещения парадных магистралей, но и подъездов, дворов, небольших улиц. Дополнительным направлением в сфере благоустройства должно являться цветочное оформление города, создание цивилизованных площадок для размещения объектов нестационарной торговли. Значительные средства для восполнения ущерба, нанесенного зеленым насаждениям "ледяным дождем", также выделялись в рамках поправок к бюджету<60>. ______________ <60> Встреча Мэра Москвы С.С.Собянина с депутатами Думы 5 мая 2011 года. Таким образом, целесообразно при разработке законодательного регулирования и закрепления форм, объектов, элементов и других составляющих комплексного благоустройства исходить из дифференцированного подхода к различным категориям территорий. Так, подлежащие благоустройству территории могут быть разделены на следующие категории: территории, где комплексное благоустройство является самостоятельным и ведущим фактором формирования и улучшения городской среды. Это районы сохраняемой сложившейся жилой, общественной и производственной застройки, а также рекреационные территории природного комплекса (зоны отдыха, парки, сады, скверы и бульвары); территории, на которых комплексное благоустройство выступает средством, сопутствующим разработке проектов, новому строительству или реконструкции территории. Это участки, на которых ведутся строительство и реконструкция жилья, а также объектов общественного и производственного назначения; территории, подлежащие экологической реабилитации и реставрации (территории природного комплекса и объекты историко-культурного наследия). С учетом изложенного выше можно констатировать, что комплексное благоустройство городских территорий - это работа, требующая системности, четкости в определении составляющих ее компонентов, постоянного финансирования, нормативной регламентации обязанностей правообладателей соответствующих земельных участков по проведению необходимых работ и поддержанию территории в надлежащем состоянии. Именно поэтому необходимо создание базового закона города Москвы о благоустройстве города, в котором нашли бы отражение все указанные вопросы. Законодательное закрепление всех необходимых требований к комплексному благоустройству необходимо, прежде всего, для определения объема затрат и источников финансирования проводимых работ. Закон о благоустройстве городских территорий должен также способствовать эффективному взаимодействию городских властей и жителей города, определять обоснованность требований жителей города в вопросах уборки и благоустройства территорий, а также устанавливать требования к хозяйствующим субъектам, коммерческим предприятиям, владельцам помещений, зданий и т.д.<61>, что потребует внесения изменений и в КоАП города Москвы. ______________ <61> Там же. Федеральным законом от 30 ноября 2011 года N 361-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 361-ФЗ) внесены изменения в Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Федеральным законом N 361-ФЗ определено понятие "благоустройство территории поселения (городского округа)" и установлено, что органы местного самоуправления наделены полномочиями по утверждению правил благоустройства территории и что необходимо до 1 июня 2012 года принять новые либо привести в соответствие с внесенными изменениями правовые акты в области благоустройства. 2.7. Вопросы регулирования ООПТ, лесопаркового зеленого пояса города Москвы, утилизации отходов производства и потребления, обращения с животными Как неоднократно отмечалось в докладах Думы, экологическое законодательство города Москвы имеет обширную нормативную базу. Однако некоторые направления экологии в 2011 году приобрели наибольшую актуальность, что, в свою очередь, требует корректировки уже действующих законов и принятия новых. В Думе работа по изучению экологических проблем города имеет постоянный характер, что позволяет своевременно вносить требуемые изменения в законы города и регулировать процессы по охране всех природных объектов, а также их созданию. В рамках действующего законодательства Департамент природопользования и охраны окружающей среды города Москвы планирует создать в городе еще 34 ООПТ, которые в общей сложности займут 3,4 тыс. гектара и появятся в каждом округе (на декабрь 2010 года в городе было 118 ООПТ, расположенных на площади 17 тыс. гектаров)<62>. ______________ <62> Российская газета (федеральный выпуск) от 28 февраля 2011 года N 5417/Расширенное заседании коллегии Департамента природопользования и охраны окружающей среды столицы. Всего на каждого москвича в городе приходится по 27 кв. метров озелененной территории. В столице находится семь заказников и 100 памятников природы, самый большой - национальный парк "Лосиный остров". Для поддержания экологического равновесия в Международный год лесов, объявленный в ООН в 2011 году, на природных территориях Москвы планировалось высадить более 7 тысяч деревьев и 10 тысяч кустарников. Еще одним проявлением заботы о природе станет благоустройство парковых территорий для полноценного отдыха горожан<63>. ______________ <63> Там же. В этой связи остается актуальным неоднократно обсуждавшийся на слушаниях в Думе вопрос компенсационного озеленения. Закон города Москвы от 5 мая 1999 года N 17 "О защите зеленых насаждений" (далее - Закон N 17), регулирующий в том числе вопросы компенсационного озеленения, также неоднократного рассматривался на слушаниях в Думе. В целом Закон N 17 оценивается экспертами положительно, однако именно вопросы компенсационного озеленения чаще всего вызывают озабоченность со стороны специалистов-экологов. Согласно статье 1 Закона N 17 "компенсационное озеленение - воспроизводство зеленых насаждений взамен уничтоженных или поврежденных". В случае уничтожения зеленых насаждений компенсационное озеленение производится на том же участке земли, где они были уничтожены, причем количество единиц растений и занимаемая ими площадь не должны быть уменьшены; либо на другом участке земли, но в том же административном округе в двойном размере как по количеству единиц растительности, так и по площади. "Видовой состав и возраст высаживаемых деревьев и кустарников устанавливаются специально уполномоченным органом по защите зеленых насаждений" (статья 4). Кроме того, при организации строительства на участках земли, занятых зелеными насаждениями, предпроектная документация должна содержать оценку зеленых насаждений, подлежащих вырубке. В таких случаях возмещение вреда осуществляется посредством предварительного внесения платежей за уничтожение зеленых насаждений (статья 8). Вместе с тем существующая нормативная правовая база, регламентирующая порядок проектирования, финансирования и реализации мероприятий по возмещению вреда, нанесенного утратой зеленых насаждений, не в полной мере отвечает требованиям по обеспечению сохранности или равноценной компенсации частичной или полной утраты объектов озеленения. КоАП Москвы предусмотрена ответственность за невыполнение требований по проведению компенсационного озеленения для должностных лиц (штраф в размере 30 тыс. рублей) и юридических лиц (штраф в размере 200 тыс. рублей). Однако Закон N 17 и КоАП Москвы не предусматривают ответственность должностных и юридических лиц за проведение оценки пригодности посадочного материала и отслеживание процесса его приживаемости в течение определенного времени. На слушаниях в Думе неоднократно отмечалось, что зачастую проведение мероприятий по компенсационному озеленению проводятся без учета климатических условий Москвы либо используется некачественный посадочный материал, а также не осуществляется надлежащий уход за вновь высаженными растениями, что приводит к их гибели. Таким образом, с целью более эффективной реализации требований статьи 4.17 "Нарушение правил создания и содержания зеленых насаждений" КоАП Москвы в Законе N 17 необходимо четко обозначить требования, предъявляемые к компенсационному озеленению, в части качества, сохранности высаживаемых растений и ухода за ними. Законом города Москвы от 8 декабря 2010 года N 53 "О бюджете города Москвы на 2011 год" по статье "Компенсационное озеленение" предусмотрено финансирование работ по озеленению в 2011 году в объеме 1 млрд. 176 млн. 670 тыс. рублей<64>. ______________ <64> Заседание Правительства Москвы 19 апреля 2011//А.О.Кульбачевский - руководитель ДПиООС: "В 2011 году высажено 19 тыс. деревьев, 89,8 тыс. кустарников, устранено и отремонтировано 62 га газонов с учетом плановых показателей, согласованных при рассмотрении правительственных рекомендаций. Создано 256 га. новых объектов озеленения: Южный парк, сквер по улице Юности (ВАО), бульвар по улице Харьковской (ЮАО), парк у Северной водопроводной станции и бульвар по Рижскому проезду (СВАО), сквер на пересечении улиц Зеленодольская и 1-я Новокузьминская и сквер по улице Люблинская у памятника А.С.Пушкину (ЮВАО). Разработана проектная документация на создание 461 га объектов озеленения, в том числе будут разработаны проекты восстановления исторического озеленения Садового кольца и Тверской улицы. Отремонтировано 209 га, разработана проектная документация на ремонт 144 га объектов озеленения. В целом по городу в декабре 2010 года во время ледяного дождя повалено около 40 тыс. деревьев. В этой связи в проект программных мероприятий максимально включена посадка деревьев на 2011 год по имеющимся согласованным в установленном порядке проектам создания и реконструкции зеленых насаждений, а также разработка проектов на посадку деревьев взамен поваленных по всем государственным заказчикам с целью полной компенсации насаждений в 2012 году. В 2012 году планируется посадить более 40 тыс. деревьев". Стоит заметить, что Закон города Москвы N 17 в большей степени предусматривает охрану и создание зеленых насаждений в виде деревьев и кустарников. Однако в последние годы наибольшую актуальность приобретает необходимость сохранения газонов. Понятие "повреждение зеленых насаждений" в Законе N 17 включает в себя перечисление действий, которые вредят, в том числе и травянистому покрову - "повреждение надземной части и корневой системы травянистых растений, не влекущее прекращение роста", поэтому исходя из смысла данного определения стрижку газонов можно также рассматривать как повреждение надземной части травянистых растений. Кроме того, не урегулирован вопрос восстановления и сохранения естественных газонов (исключается их искусственное засеивание). В этой связи целесообразно включить в Закон N 17 отдельные нормы, регулирующие вопросы создания и содержания газонов, направленные на сохранение их естественного травяного покрова и исключающие возможность их уничтожения. Закон N 17 также должен содержать отсылочную норму, в соответствии с которой уполномоченный орган исполнительной власти разрабатывает соответствующий порядок по созданию и сохранению газонов в Москве, регламентирующий полив, стрижку, уборку листьев на газонах и др. Приоритетом в данном направлении должно стать сохранение луговых естественных газонов, так как, по оценкам специалистов, такие газоны более разнообразны по составу, имеют устойчивость к засухе и не требуют постоянного ухода, что может значительно снизить и финансовые затраты на работы по содержанию таких газонов. В докладе ДПиООС о задачах на 2011 год в сфере охраны окружающей среды<65> отмечалась необходимость разработки закона города Москвы "О зеленом фонде города Москвы". Такой закон должен учитывать все направления деятельности по созданию, сохранению и защите зеленых насаждений, конкретизировать понятия каждой группы зеленых насаждений и рассматривать их как единый экологический комплекс города. ______________ <65> Заседание Правительства Москвы 16 марта 2001 г.//Сайт Департамента природопользования и охраны окружающей среды города Москвы (раздел "Экология Москвы - Доклады и обзоры по экологии Москвы"). Кроме этого, в указанном докладе было заявлено о разработке в 2011 году еще двух новых законов города Москвы "О недропользовании в городе Москве" и "О комплексе природных и озелененных территорий города Москвы". В этой связи стоит отметить, что законодательная база города Москвы в области экологии достаточно обширна. Однако не все законы являются эффективными, нормы некоторых не соответствуют федеральному законодательству. Например, Закон города Москвы от 12 мая 2004 года N 32 "О государственном экологическом контроле в городе Москве" (далее - Закон N 32) был принят Думой в 2004 году и содержал в основном нормы о взыскании штрафных санкций за нарушения в области экологии в городе Москве. С принятием КоАП Москвы потребность в Законе N 32 фактически отпала<66>. Однако Закон продолжал свое действие, в него вносились изменения и дополнения. ______________ <66> Стенограмма совместного заседания комиссии по экологической политике и комиссии по законодательству от 20 сентября 2011 года // Степаненко В.С. В связи с внесением изменений в Закон N 32 в июне 2011 года<67> Главным управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Москве проведена правовая экспертиза указанного Закона. ______________ <67> Закон города Москвы от 13 июля 2011 года N 35 "О внесении изменений в отдельные законы города Москвы в целях приведения их в соответствие с Бюджетным кодексом Российской Федерации". Частью 2 статьи 9 Закона N 32 установлено, что плановые проверки осуществляются в отношении одного юридического лица или индивидуального предпринимателя не более чем один раз в два года. В соответствии с пунктом 5 статьи 65 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" к отношениям, связанным с осуществлением государственного экологического надзора, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля"<68> (далее - Федеральный закон N 294-ФЗ). ______________ <68> Стенограмма совместного заседания комиссии по экологической политике и комиссии по законодательству от 20 сентября 2011 года//представитель Главного управления Минюста России по Москве Гуржиева В.О. Часть 2 статьи 9 Федерального закона N 294-ФЗ определяет иную регулярность проведения плановой проверки - не чаще одного раза в три года. Таким образом, в соответствии с заключением Главного управления Министерства юстиции Российской Федерации по Москве, часть 2 статьи 9 Закона N 32 противоречит части 2 статьи 9 Федерального закона N 294-ФЗ как раз в части периодичности проведения плановой проверки. Так как в соответствии с частью 5 статьи 76 Конституции РФ законы и иные нормативно-правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, предлагалось привести Закон N 32 в соответствие с действующим федеральным законодательством<69>. ______________ <69> Там же // представитель Главного управления Министерства юстиции Российской Федерации по Москве Гуржиева В.О. Однако, как показала практика применения Закона N 32<70>, в своей значимой части он дублирует нормы федерального законодательства и, по сути, является не действующим на территории города Москвы, поэтому ДПиООС подготовлен и направлен на согласование в органы исполнительной власти города Москвы и Аппарат Правительства Москвы<71> проект закона города Москвы о признании утратившим силу Закона N 32. ______________ <70> Там же // представитель Департамента природопользования и охраны окружающей среды города Москвы Колесов Р.А. <71> Там же // представитель Департамента природопользования и охраны окружающей среды города Москвы Колесов Р.А В докладах Думы уже высказывалась идея о комплексной проработке всех законов города, регулирующих отношения в области экологии, и объединении их в единый законодательный акт - Экологический кодекс города Москвы, в котором возможно как сохранить уже эффективно действующие нормы, так и выработать совершенно новые, например, регулирующие отношения по вопросам недропользования, охраны ООПТ, а также организации экологического просвещения и образования жителей города Москвы. Кроме того, вопросы экологии нельзя рассматривать в отрыве от проблем благоустройства городских территорий, озеленения, так как очевидна необходимость их системного решения. Озеленительные работы включают в себя не только работы по посадке зеленых насаждений, но и целый комплекс работ по благоустройству территорий: устройство и ремонт дорожно-тропиночной сети, устройство ливневой канализации и дренажа, установка малых архитектурных форм, ограждений и так далее. Состояние зеленых насаждений во многом определяется размещением основных элементов внешнего благоустройства и режимом использования придомовой территории. При выполнении комплекса таких мероприятий возможно значительно улучшить экологическое состояние и внешний облик города, создать более комфортные микроклиматические, санитарно-гигиенические и эстетические условия на улицах, в квартирах, общественных местах (парках, бульварах, скверах, на площадях и т.д.). Регулирование этих вопросов также может найти отражение в Экологическом кодексе. Еще одно направление экологического законодательства требует комплексного подхода. Наиболее значимыми в системе экологических объектов города являются ООПТ<72>. ______________ <72> Национальный парк "Лосиный остров"; природно-исторические парки: "Покровское-Стрешнево", "Останкино", "Измайлово", "Тушинский", "Битцевский лес", "Царицыно", "Москворецкий", "Косинский", "Кузьминки-Люблино"; природные заказники: "Воробьевы горы", "Долина реки Сетунь"; комплексный заказник "Петровско-Разумовское"; ландшафтные заказники: "Теплый Стан", "Тропаревский", "Долина реки Сходни в Куркино", памятник природы "Серебряный бор". ООПТ предназначены для сохранения типичных и уникальных природных ландшафтов, разнообразия животного и растительного мира, охраны объектов природного и культурного наследия. Полностью или частично изъятые из хозяйственного использования они имеют режим особой охраны, а на прилегающих к ним участках земли и водного пространства могут создаваться охранные зоны с регулируемым режимом хозяйственной деятельности. Одним из основополагающих элементов и необходимым условием сохранения ландшафтного и биологического разнообразия и устойчивого развития ООПТ является создание и расширение системы особо охраняемых природных территорий. Власти города Москвы уже более 10 лет целенаправленно проводят политику сохранения в границах города лесных и других природных и природно-антропогенных ландшафтов путем придания им статуса ООПТ регионального значения. Главой 10 ГрК Москвы определены место и значение ООПТ в системе города, установлены градостроительные требования к их планированию и использованию, ориентированные на сохранение природного своеобразия города Москвы, проведено разграничение природных и озелененных территорий. Законом города Москвы о бюджете ежегодно предусматриваются денежные средства на мероприятия по содержанию и использованию ООПТ<73>. ______________ <73> Постановление Правительства Москвы от 10 ноября 2009 года N 1219-ПП "О Концепции целевой программы сохранения и развития особо охраняемых природных территорий города Москвы на 2011-2013 гг.". Внесены изменения в Закон города Москвы от 26 сентября 2001 года N 48 "Об особо охраняемых природных территориях в городе Москве" (далее - Закон N 48) в части усиления ответственности за нарушение режимов охраны и использования ООПТ, выделения физкультурно-оздоровительных и спортивных зон и установления критериев, определяющих возможность размещения на ООПТ объектов спорта, уточнены понятия "резервирование земель" и "земельный и градостроительный кадастры". В соответствии с изменениями, внесенными в Закон N 48 Законом города Москвы от 13 июля 2011 года N 35 "О внесении изменений в отдельные законы города Москвы в целях приведения их в соответствие с Бюджетным кодексом Российской Федерации" к ведению Правительства Москвы относится "разработка, обеспечение реализации и утверждение городских долгосрочных целевых программ, направленных на охрану и использование особо охраняемых природных территорий". Статья 16.3 КоАП Москвы предоставляет службам охраны ООПТ право рассматривать дела об административных правонарушениях, связанных с нарушением режимов охраны и использования особо охраняемых природных территорий в городе Москве, а также их охранных зон (Закон города Москвы от 7 октября 2009 года N 42). Однако в постановлении Правительства Москвы от 10 ноября 2009 года N 1219-ПП "О Концепции целевой программы сохранения и развития особо охраняемых природных территорий города Москвы на 2011-2013 гг." обозначен ряд проблем, связанных с развитием и сохранением ООПТ в городе Москве, которые остаются актуальными и сегодня. Так, требуется четкое определение необходимых природоохранных и природовосстановительных работ, разрешенных на ООПТ, выработка экологических критериев оценки эффективности работ по благоустройству и озеленению ООПТ. Неурегулированность вопросов, связанных с функционированием объектов культурного наследия в границах ООПТ, в том числе в части подготовки нормативных и распорядительных документов, а также порядка подготовки проектов реставрации на объектах культурного наследия в границах ООПТ, затрудняет принятие эффективных решений и приводит к конфликтам, в том числе вызывая жалобы и протесты населения при реализации каких-либо проектов. Необходимо, в том числе и на законодательном уровне, определить новые подходы к развитию ООПТ, поскольку содержание природных и природно-антропогенных ландшафтов на основе традиционных для городских озелененных территорий правил и норм не обеспечивает сохранения естественной флоры и фауны в городе, что приводит к нарушению природных процессов саморегуляции в природных сообществах и неэффективным затратам финансовых средств. С учетом существующих проблем власти города Москвы считают приоритетной задачу по сохранению ООПТ, в том числе и территорий федерального подчинения. В соответствии с Федеральным законом от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" и постановлением Правительства РФ от 29 марта 2000 года N 280 "О национальном парке "Лосиный остров" установлено, что национальный парк "Лосиный остров"<74> находится в ведении Федеральной службы лесного хозяйства России, а также принято к сведению согласие Правительства Москвы участвовать в финансировании деятельности национального парка "Лосиный остров" за счет средств городского бюджета. ______________ <74> Создан в соответствии с Постановлением Совета Министров РСФСР от 24 августа 1983 года N 401 "О создании государственного природного национального парка "Лосиный остров". Однако Бюджетный кодекс РФ не предоставляет право субъекту РФ самостоятельно осуществлять финансирование любой деятельности на объектах федерального значения<75>, рассматривая это как нецелевое использование бюджетных средств. ______________ <75> Опубликовано в Российской газете (Столичный выпуск) от 10 февраля 2011 года N 5403. Такое законодательное требование привело к негативным последствиям: территория национального парка "Лосиный остров", активно посещаемая жителями города Москвы, находится в неудовлетворительном состоянии. Однако в целях обеспечения его функционирования между Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации и Правительством Москвы в рамках действующего законодательства было заключено соглашение о взаимодействии<76> в проведении мероприятий по развитию территории национального парка "Лосиный остров", находящейся в пределах территории города Москвы. ______________ <76> Соглашения о взаимодействии от 9 февраля 2011 г.// РГ (Столичный выпуск) N 5403 от 10 февраля 2011 года. Летом 2011 года по соглашению между Мэром Москвы С.С.Собяниным и Губернатором Московской области Б.В.Громовым, 40 тыс. га лесопаркового защитного пояса переданы городу Москве. Формирование и реализация экологической политики города Москвы должны быть направлены на достижение экологической безопасности, обеспечение конституционного права москвичей на благоприятную окружающую среду, создание комфортных условий их проживания и недопущение нанесения вреда окружающей среде. Проблема законодательного регулирования обращения человека с животными назрела очень давно. Этот вопрос активно обсуждался, в том числе общественностью, но дальше дискуссионного и эмоционального уровня долгое время не продвигался. В столице насчитывается около 30 тыс. бездомных собак. На территории восьми округов работает 12 приютов для бездомных животных, вместимость которых - 12200 животных единовременно, и заполнены они всегда почти полностью. Кроме того, имеется 10 частных приютов на 3490 мест<77>. ______________ <77> Степаненко В.С. "Естественный отбор в городских условиях": [о правилах содержания животных в городе Москве]: извлечение // Московская правда. - 2010. - 22 декабря. - С. 6. В Москве вопрос с бездомными животными пытаются решать уже на протяжении длительного времени. С 1994 года действуют временные правила содержания собак и кошек в городе Москве<78>, а с 2001 года - распоряжение первого заместителя Премьера Правительства Москвы от 19 июля 2001 года N 403-РЗП<79>, предусматривающее правила отлова безнадзорных животных, их размещения в приютах, вакцинацию, лечение, стерилизацию и финансирование этого процесса. Кроме этого, ряд нормативных актов Правительства Москвы регламентирует деятельность городских служб, занимающихся вопросами регулирования численности бездомных животных<80>. ______________ <78> Постановление Правительства Москвы от 08.02.1994 N 101 (ред. от 07.10.2008) "Об утверждении "Временных правил содержания собак и кошек в г. Москве" и "Временного положения по отлову и содержанию безнадзорных собак и кошек в г. Москве" (вместе с "Положением об Общественной инспекции по защите животных г. Москвы"). <79> Распоряжение Правительства Москвы первого заместителя Премьера от 19.07.2001 N 403-РЗП "О дополнительных мерах по организации и выполнению работ по регулированию численности безнадзорных животных методом стерилизации в г. Москве" (вместе с "Регламентом по отлову, транспортировке, стерилизации, содержанию, учету и регистрации безнадзорных и бродячих кошек и собак в г. Москве"). <80> Распоряжение Правительства Москвы Премьера от 16.01.1998 N 41-РП (ред. от 01.10.2002) "О дополнительных мерах по сокращению численности безнадзорных собак и кошек и упорядочению содержания домашних животных в Москве"; Распоряжение Правительства Москвы первого заместителя Премьера от 07.12.2000 N 1022-РЗП "Об утверждении Методики и порядка городского учета и регистрации собак"; Распоряжение Правительства Москвы первого заместителя Премьера от 06.12.2000 N 1016-РЗП "Об утверждении Временного положения о функционировании площадок для выгула и дрессировки собак"; Распоряжение Правительства Москвы первого заместителя Премьера от 27.04.2001 N 243-РЗП "Об утверждении Временного положения о функционировании мест для выгула собак"; Распоряжение заместителя Мэра в Правительстве Москвы от 12.07.2002 N 386-РЗМ "О предельных тарифах на отлов, транспортировку, содержание в стационаре пункта стерилизации и приюте, эвтаназию безнадзорных и бродячих животных"; Распоряжение заместителя Мэра в Правительстве Москвы от 17.02.2009 N 15-РЗМ "О создании комплексной рабочей группы по подготовке предложений по совершенствованию законодательства в области содержания домашних кошек и собак"; Постановление Правительства Москвы от 01.10.2002 N 819-ПП (ред. от 20.05.2011) "О формировании системы управления и финансирования комплекса мер по улучшению содержания, использования и охране животных в городе Москве" (вместе с "Порядком функционирования и финансирования системы городского учета и регистрации животных", "Порядком организации и финансирования работ по отлову и стерилизации (кастрации) безнадзорных и бесхозяйных животных", "Порядком функционирования и финансирования приютов для безнадзорных и бесхозяйных животных"); Содержание домашних питомцев, помимо организации площадок для выгула собак, также требует введения соответствующих правил, определения обязанностей и ответственности владельцев. Необходимо упорядочить общественные отношения, возникающие при повседневном взаимодействии людей с различными категориями животных. В 2010 году в столичном Департаменте жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства города Москвы разработан законопроект о содержании собак и кошек в городе Москве<81>. ______________ <81> Распоряжение заместителя Мэра в Правительстве Москвы от 17.02.2009 N 15-РЗМ "О создании комплексной рабочей группы по подготовке предложений по совершенствованию законодательства в области содержания домашних кошек и собак". В проекте закона четко сформулированы обязанности хозяев животных и полномочия городских властей. Для контроля за численностью животных и их заболеваниями в соответствии с проектом закона должен быть создан реестр кошек и собак: бездомных животных планируется учитывать в обязательном порядке, а домашних - по желанию владельца. Меры по регуляции численности животных (стерилизация) обязательны только в отношении безнадзорных животных. Определены требования в отношении выгула собак, содержания животных в коммунальных квартирах и другое. Среди прочего документ запрещает организовывать собачьи бои и перевозить в общественном транспорте незарегистрированных животных. При этом перевозки осуществлять можно только в контейнерах или сумках<82>. ______________ <82> Дворцова Е. Нечеловек и закон: [о подготовке Мосгордумой нового проекта закона о содержании домаш. животных] // Вечерняя Москва. - 2010. - 20 октября. Однако данный проект закона не был внесен в Думу. Документ, регламентирующий вопросы содержания животных и обращения с ними, начали разрабатывать еще в 2000 году: проект закона города Москвы "О животных". В качестве объекта нормативного регулирования законопроекта рассматривалась вся обитающая в Москве фауна. В течение 10 лет депутаты Думы рассмотрели около пяти версий закона, но не один из них так и не был принят<83>. ______________ <83> Там же. Основная причина отсутствия в законодательстве города Москвы специального закона о животных заключается в том, что нормативные правовые акты, регламентирующие содержание животных, не могут быть приняты на уровне субъекта федерации. Без федерального закона нормативные правовые акты субъектов могут носить исключительно декларативный характер. Рассмотренный в первом чтении в Государственной Думе проект федерального закона "Об ответственном обращении с животными"<84>, во-первых, устанавливает общие и специальные требования при обращении с животными, создает условия для защиты животных от жестокого обращения, страдания и гибели; во-вторых, в нем прописываются положения, обеспечивающие безопасность, права и законные интересы граждан<85>. ______________ <84> Законопроект N 458458-5 "Об ответственном обращении с животными" (на 27 сентября 2011 года принят в первом чтении). <85> Одновременно с законом об ответственном обращении с животными был внесен проект федерального закона N 458970-5 "О внесении изменений и дополнений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Уголовный кодекс Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об ответственном обращении с животными" (на 27 сентября 2011 года рассмотрен в первом чтении.), который устанавливает административную и уголовную ответственность за нарушение требований, предусмотренных проектом федерального закона об ответственном обращении с животными. В законопроекте определен перечень животных-компаньонов, которые могут содержаться в домашних условиях, и основные требования к их владельцам, устанавливаются специальные требования, касающиеся подготовки и использования служебных животных. Также устанавливаются требования к содержанию собак потенциально опасных пород: обязательная их регистрация, обучение собак и соответствующая подготовка их хозяев. Документом предусмотрены требования при обращении с животными, используемыми в культурно-зрелищных мероприятиях. Отдельным списком в проекте закона определены потенциально опасные породы собак: алабай, кавказская овчарка, питбультерьер, стафордширдский терьер и другие. Собаки этих пород подлежат обязательной регистрации в "специализированных некоммерческих организациях" (остальных животных хозяева могут регистрировать по желанию) и должны до 18 месяцев пройти общий курс дрессировки. В законопроекте выделяются общие требования при обращении с животными: запрет на истязания животных, нанесение побоев, увечий, травм, причинения иного вреда животным, на жестокое умерщвление животных, использование инвентаря и иных приспособлений, травмирующих животных, за исключением случаев оказания ветеринарной помощи. Запрещается натравливание животных на человека или на других животных. Однако положения проекта закона не распространяются на диких животных, обитающих в состоянии естественной свободы; продуктивных, в том числе сельскохозяйственных животных, а также экзотических. Кроме этого, законопроект не предусматривает обязательной регистрации всех домашних животных. Однако именно ее отсутствие не позволяет сегодня сказать точно, какое количество животных в Москве содержится жителями: отмечаются случаи, когда хозяева содержат огромное количество животных любых пород, так как ограничений ни по породе, ни по численности нет<86>. Регистрация животных должна быть обязательна как для домашних питомцев, так и для бродячих животных. ______________ <86> Дворцова Е. Нечеловек и закон: [о подготовке Мосгордумой нового проекта закона о содержании домаш. животных] // Вечерняя Москва. - 2010. - 20 октября. В законопроекте определены полномочия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, а также органов местного самоуправления в области обращения с животными. Предусматриваются следующие полномочия субъектов РФ: утверждение правил содержания животных компаньонов в домашних условиях; утверждение правил выгула собак; утверждение правил передачи животных в приют в случае отказа владельца от права собственности или иного вещного права на животных; установление порядка выдачи разрешений на осуществление культурно-развлекательных мероприятий с использованием животных, а также разрешение на содержание животных в учреждениях образования в качестве животных компаньонов; утверждение правил выдачи разрешений на подготовку, дрессировку служебных животных; утверждение правил выдачи свидетельства о прохождении специального обучения; утверждение правил утилизации трупов животных; установление требований по проведению обязательных профилактических ветеринарных мероприятий; установление порядка регистрации животных специализированными и некоммерческими организациями и иные (предполагается, что именно субъектом будет определяться тип специализированных организаций, которые будут осуществлять эту регистрацию). В законопроекте указаны должностные лица, уполномоченные органы, которые осуществляют контроль за соблюдением требований данного закона, в том числе составляют протоколы о правонарушениях<87>. ______________ <87> Стенограмма депутатских слушаний на тему: "О содержании животных в городе Москве" (в рамках заседания комиссии по экологической политике) от 1 декабря 2010 года // Антонова Е.Н. Однако законопроект не принят до сих пор, что не позволяет решить проблему бродячих животных, которая является особенно сложной в Москве. Принятие Федерального закона о животных с перечисленными выше полномочиями, которые предоставлены субъектам, помогло бы стабилизировать ситуацию, в том числе позволило бы принять городской закон о животных. Стоит отметить, что основу принятого в первом чтении законопроекта составляют нормы, изначально заложенные в проекте закона города Москвы "О содержании собак и кошек в городе Москве". В случае принятия федерального закона о животных, московский закон с учетом требований федерального законодательства, должен определить, прежде всего, приоритетные направления в этой области для Москвы. Так, на депутатских слушаниях, проходивших в Думе в декабре 2010 года<88>, отмечалась необходимость возвращения к централизованной системе управления этой сферой, к созданию центра учета регистрации животных, необходимость установления обязательной регистрации и учета животных, хотя бы тех, которые принадлежат городу - бездомных собак, кошек и др. ______________ <88> Там же, Павлова Т.Н. Также законодательно необходимо установить обязательность проведения специального мониторинга (последний мониторинг проводился в 2005 году)<89> в целях определения точного количества бездомных животных, фактически обитающих на территории города, что должно положительно сказаться на оптимизации бюджетных средств, выделяемых на содержание животных в приютах и другие мероприятия, проводимые в данной области. ______________ <89> Там же // Павлова Т.Н.: "Необходимо реально, не формально посчитать количество животных, содержащихся в приюте и выделить на их содержание финансирование". Кроме того, на слушаниях в Думе по вопросу содержания животных в городе Москве отмечалось, что проекты федерального закона и закона города Москвы содержат около 55 и более 45 норм соответственно, регулирующих самостоятельные правоотношения: обязанности, запреты и так далее<90>. ______________ <90> Там же // Беляков С.В., помощник депутата Новицкого И.Ю. (принимал участие в разработке федерального закона о животных). В этой связи необходимо учитывать, что для эффективного исполнения всех требований как федерального закона, так и закона города Москвы необходимо четко определить механизм реализации каждой из норм, содержащихся в указанных законах. Так, требуется определение механизма исполнения уполномоченным органом функций по привлечению к административной ответственности, в том числе взысканию штрафных санкций, изъятию животного, а также действия по определению дальнейшей судьбы такого животного (передача другому ответственному собственнику, содержание в специальном приюте)<91>. ______________ <91> Там же // Беляков С.В., помощник депутата Новицкого И.Ю. (принимал участие в разработке федерального закона о животных). 2.8. Развитие в городе Москве ГЧП В настоящее время перед органами государственной власти города Москвы стоит крайне важная задача развития городской инфрастуктуры, поскольку, по разным оценкам, обеспеченность, например, транспортной инфраструктурой на сегодняшний день составляет 30 - 50% от существующей потребности. Следовательно, необходимы значительные инвестиции в реализацию инфраструктурных проектов. Принимаемые в настоящее время меры в большей степени направлены на оптимизацию бюджетного процесса как такового, а также на оптимизацию затрат бюджета, в том числе путем пересмотра реализуемых технологий и применения процедур государственного заказа через торги. Однако очевидно, что оперативное решение поставленных задач невозможно без привлечения дополнительных средств - частных инвестиций, а это, в свою очередь, требует более тесного взаимодействия с бизнесом, расширения возможностей для привлечения средств в городскую экономику, развития и внедрения на практике разнообразных механизмов ГЧП. При этом направления такого взаимодействия должны быть самыми разнообразными, начиная от крупных инфраструктурных проектов на миллиарды долларов, проектов реконструкции и строительства образовательных, спортивных и иных социальных объектов и заканчивая относительно малобюджетными проектами в сфере имущественной поддержки малого и среднего предпринимательства. Соответственно, различными будут и категории привлекаемых частных инвесторов, и используемые при этом схемы взаимоотношений между ними и городом. Важным преимуществом института ГЧП является то, что оно позволяет избежать лишних расходов, снижает риски завышения стоимости, поскольку в реализации проекта принимает участие достаточно широкий круг субъектов: органы власти, частные партнеры, банки, которые проводят независимую экономическую и финансовую экспертизу проектов, что позволяет, в конечном итоге, оптимизировать предполагаемые затраты. Однако возникает вопрос: насколько действующее законодательство обеспечивает возможность подбора наиболее оптимальных механизмов как для отдельных проектов, так и для групп однотипных проектов, реализуемых в различных сферах городского хозяйства? Безусловно, соответствующие правоотношения лежат в сфере регулирования гражданского законодательства. При этом могут использоваться и существующие формы договорных отношений, и различное их сочетание, создающее комплексные, сложные контракты. Но основной проблемой в данной сфере является отсутствие единообразия в понимании содержания ГЧП. Это приводит к тому, что на практике либо применяется расширительное толкование, включающее все существующие виды гражданско-правовых отношений между государством и частными лицами, в том числе тендеры, проводимые в рамках Федерального закона от 21 июля 2005 года N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Федеральный закон N 94-ФЗ), либо же, напротив, содержание ГЧП сводится только к концессионным соглашениям, урегулированным Федеральным законом от 21 июля 2005 года N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях". Тем не менее существуют общепризнанные базовые признаки ГЧП, позволяющие отграничить его от обычных инвестиционных проектов или контрактов, заключаемых в рамках Федерального закона N 94-ФЗ. Так, сторонами ГЧП являются государство и частный бизнес, при этом соглашения между ними носят сложный характер, заключаются на длительные сроки (от 10 до 20 лет) и имеют четко выраженную публичную и общественную направленность, то есть предметом их, как правило, являются социальные или инфраструктурные проекты. Кроме того, обязательно наличие конкурентной среды при отборе частных партнеров. Однако проблема заключается в том, что эти признаки на сегодняшний день не закреплены законодательно на федеральном уровне, что затрудняет системное развитие института ГЧП. Как следствие, субъекты РФ достаточно активно принимают собственные законы об участии в ГЧП, которые в большинстве случаев содержат перечень тех форм отношений между государством и бизнесом, которые данный конкретный субъект РФ намерен поддерживать и развивать. Принятие таких законов обусловлено целым комплексом причин, среди которых можно выделить несколько ключевых. Во-первых, государство тем самым фиксирует обязательства, которые оно готово на себя принять, соответствующий закон - это своего рода публичная оферта для бизнеса. Во-вторых, это определенная гарантия стабильности, что крайне важно именно для проектов ГЧП, рассчитанных на длительные сроки. В-третьих, законы позволяют обеспечить сбалансированное распределение рисков. Это тем более важно, поскольку федеральное законодательство в большей степени перекладывает риски, связанные с подобными проектами, на частных инвесторов и не содержит механизмов возмещения понесенных ими убытков. Единственная правовая возможность в таком случае - обращение в суд, поскольку бюджетное законодательство не допускает включения в бюджеты соответствующих уровней целевой строки на затраты по подобным проектам. Поэтому четвертой причиной, обусловливающей принятие закона субъекта РФ о ГЧП, является необходимость отражения финансовых обязательств субъекта РФ в бюджете, поскольку существующее бюджетное законодательство позволяет планировать расходы, связанные с реализацией проектов ГЧП только на трехлетний период. Однако даже законом субъекта РФ устранить этот разрыв вряд ли удастся, если не будут внесены соответствующие изменения в БК РФ. Наконец, поскольку важной характеристикой ГЧП является его направленность на решение социально-экономических задач соответствующего региона, то крайне важно при разработке и реализации проекта оценивать, насколько он обеспечивает достижение соответствующих социально-экономических задач. Но на сегодняшний день в законодательстве Российской Федерации отсутствуют единые методики такой оценки. Соответственно, требуется их утверждение уже на уровне субъектов РФ. Таким образом, очевидно, что для эффективного развития ГЧП, а как следствие, и сбалансированного развития всей городской экономики, требуется принятие закона города Москвы об участии в ГЧП, который бы стал комплексным документом, определяющим политику и приоритеты города в сфере привлечения частных инвестиций для развития социальной, транспортной и иной инфраструктуры, определил приемлемые для города модели ГЧП, используемые для их реализации механизмы и процедуры, обязательства, которые город готов на себя принять. Закон города Москвы, помимо прочего, мог бы урегулировать процедуру планирования, выработки и принятия решений об участии города в проектах ГЧП. Например, целесообразно закрепить в нем норму, согласно которой при рассмотрении инвестиционных предложений уполномоченные органы государственной власти должны оценивать, является ли решаемая в рамках соглашения задача приоритетной для города. В зависимости от этого возможны различные варианты действий - создание необходимых экономических условий для реализации проекта, его поддержка, обеспечение нейтралитета государства при минимизации административных издержек, либо же, напротив, ограничительные экономические меры для проектов, которые могут ухудшить ситуацию в городе (транспортную, экологическую и т.д.)<92>. ______________ <92> Постановление Правительства Москвы от 16 июня 2011 года N 276-ПП "О совершенствовании порядка установления ставок арендной платы за землю в городе Москве при изменении цели предоставления земельного участка, если такие изменения предусматривают проектирование и строительство (реконструкцию) объектов капитального строительства". Таким образом, закон города Москвы об участии в ГЧП должен рассматриваться шире, чем просто определение условий отдельных контрактов, поскольку, по сути, речь идет о формировании долгосрочной политики по привлечению частных инвестиций, решению на базе этого государственных задач, обеспечению дополнительных налоговых и неналоговых поступлений. 3. Социальное законодательство 3.1. Состояние законодательства и правоприменительной практики в социальной сфере В соответствии со статьей 72 Конституции РФ социальная защита, включая социальное обеспечение, находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Социальная защита граждан имеет обширную законодательную базу, в соответствии с которой оказывается помощь большому количеству жителей города, нуждающихся в той или иной поддержке (подробнее в предыдущих докладах Думы о состоянии законодательства города Москвы). Вместе с тем в указанной сфере имеются определенные проблемы, актуальные для города вопросы. Так, одной из важных тем в законодательном регулировании в Москве остается проблема выплаты денежных средств (региональной социальной доплаты пенсионерам, пособий на детей, доплат инвалидам) лицам, постоянным местом жительства которых не является город Москва, поскольку денежное обеспечение льгот для жителей города является дополнительной нагрузкой на бюджет. В соответствии с Федеральным законом от 17 июля 1999 года N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи" (в редакции Федерального закона от 24 июля 2009 года N 213-ФЗ) с 1 января 2010 года на всей территории Российской Федерации введен новый вид государственной социальной помощи - социальная доплата к пенсии (федеральная или региональная) с целью обеспечения совокупного дохода неработающего пенсионера не ниже прожиточного минимума в регионе, где он проживает<93>. ______________ <93> В соответствии с Законом города Москвы от 18 ноября 2009 года N 7 "Об установлении величины прожиточного минимума пенсионера в городе Москве в целях определения региональной социальной доплаты к пенсии" установлена величина прожиточного минимума пенсионера в городе Москве на 2010 год в размере 5790 рублей, на 2011 год в размере 6273 рублей. Право на региональную социальную доплату до регионального прожиточного минимума распространяется не только на постоянно проживающих в субъекте РФ неработающих пенсионеров (то есть зарегистрированных по месту жительства), но и на имеющих временную регистрацию. Как следствие, в последнее время участились случаи, когда иногородние пенсионеры тем или иным способом оформляют регистрацию в Москве, фактически продолжая проживать в прежнем субъекте РФ. Защита семьи, материнства, отцовства и детства в силу пункта "ж" части 1 статьи 72 Конституции РФ отнесена к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Ежемесячное пособие на ребенка является одним из видов государственных пособий гражданам, имеющим детей. Исчерпывающий перечень лиц, проживающих на территории Российской Федерации, которым выплачивается пособие на ребенка, установлен статьей 1 Федерального закона от 19 мая 1995 года N 81-ФЗ "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей" (далее - Федеральный закон N 81-ФЗ). В соответствии со статьей 16 Федерального закона N 81-ФЗ субъект РФ самостоятельно определяет размер, порядок назначения, индексации и выплаты ежемесячного пособия на ребенка своими законами и иными нормативными правовыми актами. Пунктом 1 части 1 статьи 1 Закона города Москвы от 3 ноября 2004 года N 67 "О ежемесячном пособии на ребенка" (далее - Закон N 67) сфера действия данной нормы распространяется на граждан РФ, имеющих место жительства в Москве. Постановление Правительства Москвы от 28 декабря 2004 года N 911-ПП "Об утверждении положений о порядке назначения и выплаты ежемесячного пособия на ребенка и о порядке учета и исчисления величины среднедушевого дохода, дающего право на получение ежемесячного пособия на ребенка", изданное в соответствии с требованиями Закона N 67, сужает круг лиц, имеющих право на ежемесячное пособие. Так, пунктом 3 Положения о порядке назначения и выплаты ежемесячного пособия на ребенка определено, что предусмотренное Законом N 67 право на пособие имеет один из родителей (усыновитель, опекун, попечитель) на каждого рожденного, усыновленного, принятого под опеку (попечительство) и проживающего совместно с ним ребенка до достижения им возраста 18 лет, если указанное лицо и ребенок, на которого назначается пособие, зарегистрированы по месту жительства в городе Москве. В мае 2011 года Верховный Суд Российской Федерации своим определением признал указанную норму противоречащей федеральному законодательству в той части, в которой она требует наличия регистрации ребенка по месту жительства в городе Москве в качестве обязательного условия для назначения и получения ежемесячного пособия на ребенка, поскольку в соответствии со статьей 20 ГК РФ под местом жительства понимается место, где гражданин постоянно или преимущественно проживает. Регистрация же является подтверждением факта постоянного проживания, но она не входит в понятие "место жительства", не может служить условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией РФ, законами РФ, конституциями и законами республик в составе Российской Федерации. В этой связи на заседании комиссии по социальной политике и трудовым отношениям 11 июля 2011 года высказывалось мнение о необходимости дополнительного анализа законов, в том числе и федеральных, в части корректировки норм об обеспечении права на получение мер социальной поддержки в городе Москве таким образом, чтобы льготы могли получать только жители города Москвы, имеющие здесь постоянную регистрацию<94>. ______________ <94> Выступление депутата Думы И.Я.Великановой на заседании комиссии по социальной политике и трудовым отношениям 11 июля 2011 года. Федеральным законом от 17 июля 1999 года N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи" (далее - Федеральный закон N 178-ФЗ) установлено, что право на получение государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг имеют в том числе и дети-инвалиды (статья 6-1). В состав предоставляемого набора социальных услуг включается бесплатный проезд на пригородном железнодорожном транспорте, а также на междугородном транспорте к месту лечения и обратно (статья 6-2). При предоставлении социальных услуг в соответствии со статьей 6-2 Федерального закона N 178-ФЗ дети-инвалиды имеют право на получение второй путевки на санаторно-курортное лечение и на бесплатный проезд к месту лечения и обратно для сопровождающего их лица. Однако родители детей-инвалидов сталкиваются с проблемами приобретения таких билетов, поскольку зачастую билетов на железнодорожный транспорт, следующий в необходимом направлении, в наличии не бывает<95>. В результате отмечаются случаи, когда родитель и ребенок-инвалид не прибывают к месту лечения в установленный срок. Неурегулированность данного вопроса создает дополнительные препятствия в реализации прав всем льготным категориям граждан (инвалиды, пенсионеры, ветераны ВОВ и др.). ______________ <95> Там же. Решение вопроса обеспечения проездными билетами к месту отдыха детей-инвалидов и их родителей, других льготных категорий граждан связано с необходимостью совершенствования федерального законодательства, в котором должна быть предусмотрена норма - обязывать компании, занимающиеся транспортными перевозками, бронировать или учитывать необходимость бронирования требуемого количества таких билетов на определенные направления. В соответствии со статьей 6-2 Федерального закона N 178-ФЗ право на получение второй путевки на санаторно-курортное лечение и на бесплатный проезд к месту лечения и обратно предоставляется гражданам, имеющим I группу инвалидности, для сопровождающего их лица. Данная норма является предметом обращений москвичей - инвалидов, имеющих иную группу, инвалидов с детства, тех, кто пользуется бесплатными санаторными путевками и бесплатным проездом к месту лечения. Состояние здоровья указанных лиц независимо от группы инвалидности часто требует их сопровождения к месту отдыха и лечения. Таким образом, существует необходимость законодательного закрепления норм, облегчающих для данной категории жителей города Москвы процесс перемещения к месту лечения либо отдыха за пределы города Москвы с сопровождающими их лицами<96>. ______________ <96> Там же. В целом же, несмотря на указанные пробелы, законы города Москвы, регулирующие отношения в социальной сфере, позволяют эффективно решать вопросы, связанные с поддержкой инвалидов, семей с детьми, многодетных семей, пенсионеров, одиноко проживающих граждан преклонного возраста, и др. Отдельно следует отметить наличие проблем в реализации законов города Москвы в социальной сфере. Статьей 21 Закона города Москвы от 8 июля 2009 года N 25 "О правовых актах города Москвы" (далее - Закон N 25) установлено, что "органы государственной власти (должностные лица) обязаны привести правовые акты в соответствие с принятым (изданным) правовым актом более высокой юридической силы в течение шести месяцев со дня вступления его в силу, если иное не предусмотрено соответствующим правовым актом" (действует с 1 августа 2009 года). Законы города Москвы, в том числе и законы, регулирующие отношения в социальной сфере города, содержат значительное количество норм, позволяющих жителям города реализовывать свои права. Однако большинство из них предполагают принятие подзаконных актов. Как было отмечено представителем Прокуратуры города Москвы<97> на заседании комиссии по социальной политике и трудовым отношениям, имеют место факты, когда подзаконные акты противоречат городским или федеральным законам (постановление Правительства Москвы от 28 декабря 2004 года N 911-ПП) либо на протяжении длительного времени не принимаются вовсе или принимаются с нарушением сроков, установленных Законом N 25, что тормозит реализацию норм законов и нарушает права жителей города Москвы (от 4 октября 2006 года N 49 "Об оказании адвокатами бесплатной юридической помощи гражданам Российской Федерации в городе Москве", от 12 марта 2008 года N 11 "Об охране труда в городе Москве", от 7 октября 2009 года N 43 "О психологической помощи населению в городе Москве" (далее - Закон N 43) и др. ). ______________ <97> Выступление старшего помощника Прокурора города Москвы по взаимодействию с представительными (законодательными) и исполнительными органами, органами местного самоуправления В.В.Кропивенко на заседании комиссии по социальной политике и трудовым отношениям 11 июля 2011 года. Вопросы реализации законов города Москвы путем принятия подзаконных актов Правительства Москвы неоднократно обсуждались в Думе (например: заседание Думы 23 июня 2010 года, заседания комиссии Думы по социальной политике и трудовым отношениям 27 июня и 11 июля 2011 года). Так, Закон N 43 с момента его принятия подтвердил свою необходимость и способствовал более интенсивному развитию городской психологической помощи<98>. Принятие Закона N 43 и его успешная реализация в городе Москве вызывают интерес в других регионах (Татарстан, Башкирия, Ленинградская область, Санкт-Петербург). ______________ <98> В настоящее время психологическая служба - это 13 подразделений во всех административных округах города Москвы. За последние два года были открыты новые окружные филиалы в Зеленограде, в ЦАО, участковые отделы в районах Текстильщики и Кожухово. Служба получила новые помещения в ЮЗАО, в Зеленограде, планируется открытие филиала в САО. Однако эффективность реализации некоторых норм Закона N 43 снижается в связи с отсутствием постановлений Правительства Москвы, определяющих порядок формирования, состав и полномочия Совета по координации деятельности в сфере оказания психологической помощи населению в городе Москве (статья 4), порядок оказания экстренной психологической помощи при чрезвычайных ситуациях (статья 9), стандарт оказания психологической помощи населению в городе Москве (статья 10), порядок ведения Реестра лиц, оказывающих психологическую помощь населению в городе Москве (статья 11), случаи и порядок оказания безвозмездной психологической помощи (статья 12), социальные гарантии специалистам-психологам государственных учреждений (статья 14). Отсутствие, например, положения о Реестре лиц, оказывающих психологическую помощь населению в городе Москве, лишает жителей города возможности осуществить правильный выбор при необходимости обращения к психологу. По данным директора Государственного учреждения города Москвы "Московская служба психологической помощи населению", в этой области в городе работают около 10 тысяч специалистов, из них почти половина - сотрудники частных структур или лица, не всегда оформленные как предприниматели, зачастую оказывающие некачественные услуги<99>. ______________ <99> Выступление директора Государственного учреждения "Московская служба психологической помощи населению" А.И.Ляшенко на заседании комиссии по социальной политике и трудовым отношениям 27 июня 2011 года. Своевременное принятие постановлений Правительства Москвы в целях реализации Закона N 43 способствовало бы укреплению единой стратегии оказания психологической помощи населению в городе, повышению ее качества и безопасности, обеспечило бы возможность компетентного выбора лица, оказывающего психологическую помощь. Таким образом, этот и ряд других примеров свидетельствуют о том, что неисполнение требований статьи 21 Закона N 25 сказывается негативно на реализации даже самых актуальных и востребованных населением нормативных положений. 3.2. Состояние законодательства и правоприменительной практики в сфере опеки и попечительства, семейной политики Вопросы опеки, попечительства и патронажа над несовершеннолетними регулируются законами города Москвы от 15 декабря 2004 года N 87 "О порядке и размере выплаты денежных средств на содержание детей, находящихся под опекой (попечительством)" (далее - Закон N 87), от 23 ноября 2005 года N 60 "О социальной поддержке семей с детьми в городе Москве", от 30 ноября 2005 года N 61 "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в городе Москве". Закон города Москвы от 14 апреля 2010 года N 12 "Об организации опеки, попечительства и патронажа в городе Москве" (далее - Закон N 12) действует уже почти два года и за это время доказал свою эффективность: работа по устройству детей, оставшихся без попечения родителей, и детей-сирот на воспитание в семью была выведена на более высокий уровень<100>. ______________ <100> В Москве ежегодно передаются в семьи 75% от числа выявленных детей и подростков, оставшихся без попечения родителей. Количество воспитанников детских домов и домов-интернатов сократилось: с 5,7 тыс. детей в 2007 году до 4,3 тыс. детей в 2011 году. За ненадобностью было закрыто или перепрофилировано более 10 сиротских учреждений. Только за 8 месяцев 2011 года в семьи был устроен 1251 ребенок. А всего в семьях москвичей живут около 18 тыс. детей, оставшихся без попечения родителей. С 1 сентября 2008 года вступил в силу Федеральный закон от 24 апреля 2008 года N 48-ФЗ "Об опеке и попечительстве" (далее - Федеральный закон N 48-ФЗ), в котором впервые на федеральном уровне закреплен термин "патронат" ("патронатное воспитание"). До 1 сентября 2008 года патронат существовал в 42 субъектах РФ и рассматривался в соответствии со статьей 123 СК РФ как самостоятельная форма устройства детей, оставшихся без попечения родителей. Информация по документуЧитайте также
Изменен протокол лечения ковида23 февраля 2022 г. МедицинаГермания может полностью остановить «Северный поток – 2»23 февраля 2022 г. ЭкономикаБогатые уже не такие богатые23 февраля 2022 г. ОбществоОтныне иностранцы смогут найти на портале госуслуг полезную для себя информацию23 февраля 2022 г. ОбществоВакцина «Спутник М» прошла регистрацию в Казахстане22 февраля 2022 г. МедицинаМТС попала в переплет в связи с повышением тарифов22 февраля 2022 г. ГосударствоРегулятор откорректировал прогноз по инфляции22 февраля 2022 г. ЭкономикаСтоимость нефти Brent взяла курс на повышение22 февраля 2022 г. ЭкономикаКурсы иностранных валют снова выросли21 февраля 2022 г. Финансовые рынки |
Архив статей
2024 Ноябрь
|
