* Расходы, распределенные аналитическим методом,
финансирование которых осуществляется в рамках Подпрограммы 4 «Обеспечение
реализации Государственной программы». Данные расходы не учтены в общей объеме
расходов Подпрограммы 2, а сгруппированы в Подпрограмме 4 «Обеспечение
реализации Государственной программы».
Муниципальные финансы в автономном округе на протяжении
последних лет развивались поступательно. Начиная с 2006 года,
была обеспечена высокая степень формализации и прозрачности межбюджетных
отношений в автономном округе в рамках Закона автономного округа от 02 ноября
2005 года № 72-ЗАО «О межбюджетных отношениях в Ямало-Ненецком автономном
округе» (с 2006 по 2009 годы, а с 2009 года по настоящее время – Закон
автономного округа от 18 декабря 2009 года № 104-ЗАО «О межбюджетных отношениях
в Ямало-Ненецком автономном округе»). Прежде
всего, это касалось дотаций муниципальным образованиям, доля которых в
межбюджетных трансфертах в 1,2 – 1,6 раза превышает аналогичные показатели в
среднем по субъектам Российской Федерации и Уральскому федеральному округу.
Формализованные принципы распределения финансовой помощи
были реализованы и на муниципальном уровне: всеми муниципальными районами были
приняты соответствующие правовые акты, регулирующие порядок предоставления
межбюджетных трансфертов бюджетам поселений. Экспертиза расчетов распределения
межбюджетных трансфертов и самих муниципальных правовых актов показала, что в
целом муниципальные правовые акты, расчеты соответствуют требованиям Бюджетного
кодекса Российской Федерации, законам автономного округа.
Изменения в Бюджетном кодексе Российской Федерации потребует
внесения поправок в Закон автономного округа от 18 декабря 2009 года № 104-ЗАО
«О межбюджетных отношениях в Ямало-Ненецком автономном округе» в части
определения объемов дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений
и муниципальных районов (городских округов), а также уточнения критериев выравнивания
бюджетной обеспеченности.
В изменениях в Бюджетный кодекс Российской Федерации
уточнены условия предоставления межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов
Российской Федерации.
Важным изменением, которое затронет законодательство
автономного округа о межбюджетных отношениях, стало обязательное закрепление
критериев выравнивания бюджетной обеспеченности в региональном законодательстве
и определение объема дотаций, исходя из необходимости достижения этого критерия
(т.е. подразумевается переход к полному выравниванию бюджетной обеспеченности),
причем в плановом периоде снижение критерия не допускается.
Учитывая ориентацию изменений в Бюджетный кодекс Российской
Федерации на «полное выравнивание», сокращаются возможности для использования
методов «пропорционального подтягивания» бюджетной обеспеченности, закрепленных
в законодательстве автономного округа в настоящее время и активно используемых
на протяжении последних лет. Это может потребовать пересмотра действующей
структуры дотаций.
Кроме того, в автономном округе отмечается активное
использование «иных» межбюджетных трансфертов, доля которых близка или равна
предельному значению в 10% от общего объема межбюджетных трансфертов за
исключением субвенций. Учитывая приоритеты государственной программы Российской
Федерации «Создание условий для эффективного и ответственного управления
региональными и муниципальными финансами, повышения устойчивости бюджетов
субъектов Российской Федерации», могут потребоваться специальные меры для
возможного сокращения этой доли и повышения роли дотаций на выравнивание
бюджетной обеспеченности.
Крупным проектом в области совершенствования управления
финансами была Программа повышения эффективности бюджетных расходов. Программа
повышения эффективности бюджетных расходов заложила основы для перехода к
программному бюджету, совершенствованию механизмов финансового контроля, государственных
закупок, обеспечения информационной составляющей управления общественными
финансами. В развитие указанной Программы в 2011 году были разработаны и
утверждены Методические рекомендации муниципальным образованиям в автономном
округе по разработке и реализации муниципальных программ повышения
эффективности бюджетных расходов (постановление Правительства автономного
округа от 30 мая 2011 года № 324-П). Указанные рекомендации позволили
структурировать деятельность муниципальных образований в автономном округе по
переходу на современные принципы программно-целевого управления в бюджетной
сфере. Это нашло свое отражение в результатах мониторинга качества управления
муниципальными финансами.
Активная работа в этом направлении велась в автономном
округе на протяжении последних лет. Постановлением
Правительства автономного округа от 10 июня 2010 года № 32-П «О
порядке проведения мониторинга и оценки качества организации и осуществления
бюджетного процесса в муниципальных образованиях в Ямало-Ненецком автономном
округе», утвержден Порядок проведения мониторинга и оценки качества организации
и осуществления бюджетного процесса в муниципальных образованиях в автономном
округе, а также Порядок распределения, предоставления и расходования грантов
муниципальным образованиям в целях поощрения достижения наилучших
значений показателей организации и осуществления бюджетного процесса.
По итогам 2011 года все муниципальные
районы и городские округа получили комплексную оценку на уровне свыше 50
баллов, т.е. ни одно из этих муниципальных образований в автономном округе не
продемонстрировало ненадлежащий уровень качества управления финансами. 5
муниципальных районов и городских округов были отнесены к I категории по
результатам комплексной оценки, оставшиеся 8 муниципальных образований II
категории. При этом, обращает на
себя внимание позитивная динамика рейтинга: отдельные муниципальные образования
в автономном округе за 3 года резко улучшили свои позиции, поднявшись с 10 на 2
место или с 7 на 4 место. По сравнению с 2009 годом уровень комплексной оценки
индикаторов качества организации и осуществления бюджетного процесса
существенно увеличился у всех участников.
Таким образом, за период 2006 – 2012 годов в области
межбюджетных отношений и качества управления муниципальными финансами в
автономном округе наблюдается положительная динамика.
В то же время, в управлении муниципальными финансами в
автономном округе в настоящее время сохраняется ряд сфер, в которых существуют
резервы для совершенствования.
Требует дальнейшего развития установление прочных
взаимосвязей между бюджетным и стратегическим планированием на муниципальном
уровне. Доля расходов местных бюджетов, формируемых в рамках муниципальных
программ, варьируется (по итогам 2011 года) от 1% до 92,5%. При этом, в
автономном округе в основном сформирована необходимая нормативная правовая база
внедрения программно-целевого бюджетирования, включая законодательство о
стратегическом планировании, формировании государственных программ, утверждена
Бюджетная стратегия. Учитывая принятие изменений в Бюджетном кодексе Российской
Федерации, создающие необходимые рамки для формирования бюджетов на программной
основе, существуют все предпосылки для дальнейшего развития программно-целевых
подходов на муниципальном уровне, которые требуют методической и
организационной поддержки со стороны автономного округа.
Общей проблемой остается отсутствие долгосрочной
сбалансированности консолидированного, окружного и местных бюджетов,
нестабильность доходной базы окружного и местных бюджетов.
Степень открытости бюджетов, их понятности и прозрачности
также могут быть существенно увеличены, а общественность – вовлечена в
обсуждение целей и результатов использования бюджетных средств, в том числе в
муниципальных образованиях в автономном округе.
Таким образом, основными проблемами в сфере реализации
Подпрограммы 3, в том числе в случае затруднений с реализацией ее основных
мероприятий, являются:
1) риски несбалансированности окружного
и местных бюджетов;
2) несвоевременное осуществление или осуществление не в
полном объеме полномочий, закрепленных законодательством Российской Федерации
за органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами
местного самоуправления;
3) увеличение просроченной кредиторской задолженности;
4) снижение качества управления муниципальными
финансами;
5) угроза роста числа нарушений бюджетного законодательства.
Особенности сферы реализации Подпрограммы 3, условия ее
реализации и имеющиеся проблемы предопределяют цели, задачи, структуру и состав
запланированных мероприятий.
Целями Подпрограммы 3 является:
- обеспечение эффективного распределения финансовых
ресурсов между уровнями бюджетной системы в автономном округе;
- сокращение дифференциации в уровне бюджетной
обеспеченности местных бюджетов в автономном округе и содействие
сбалансированности местных бюджетов;
- повышение качества управления муниципальными
финансами в автономном округе.
Достижение поставленной цели и решение обозначенных выше
проблем будет обеспечиваться за счет реализации следующих задач:
- осуществление нормативного правового регулирования
системой межбюджетных отношений в сфере управления муниципальными финансами;
- совершенствование механизмов предоставления
межбюджетных трансфертов местным бюджетам;
- обеспечение методической поддержки и применения мер
стимулирующего характера в целях повышения качества управления муниципальными
финансами.
Подпрограмма 3, в частности, направлена на обеспечение
эффективного распределения финансовых ресурсов между уровнями бюджетной системы
в Ямало-Ненецком автономном округе и совершенствование системы предоставления
межбюджетных трансфертов из окружного бюджета. В рамках решения данной задачи
выделены три мероприятия:
1. Актуализация форм и механизмов предоставления
межбюджетных трансфертов местным бюджетам автономного округа.
2. Повышение эффективности предоставления нецелевых
межбюджетных трансфертов.
3. Повышение эффективности предоставления и
использования межбюджетных субсидий.
При реализации указанных мероприятий предполагается
постепенное смещение структуры межбюджетных трансфертов, предоставляемых
местным бюджетам, от субсидий и субвенций к дотациям – как за счет
консолидации субсидий, оптимизации их количества и объема, так и за счет
индексации объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности
муниципальных образований.
Важным фактором обеспечения устойчивости местных бюджетов
станут изменения Бюджетного кодекса Российской Федерации и соответствующие
поправки, которые потребуется внести в законодательство автономного округа.
Прежде всего, это обязательное закрепление критериев выравнивания бюджетной
обеспеченности и определение объема дотаций исходя из необходимости
достижения этого критерия (т.е. подразумевается переход к полному выравниванию
бюджетной обеспеченности), причем в плановом периоде снижение критерия не
допускается.
Также мероприятия Подпрограммы 3 направлены на
совершенствование механизмов предоставления межбюджетных трансфертов и
бюджетных кредитов местным бюджетам в рамках решения данной задачи выделено 3
мероприятия:
1. Выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных
образований.
2. Поддержка мер по обеспечению сбалансированности
бюджетов муниципальных образований автономного округа и компенсация
дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами
власти другого уровня.
3. Предоставление дополнительной финансовой помощи в
виде бюджетных кредитов местным бюджетам автономного округа.
При реализации Подпрограммы 3 основным приоритетом является
создание условий для обеспечения муниципальным образованиям равных финансовых
возможностей по оказанию гражданам Российской Федерации муниципальных услуг на
всей территории автономного округа. Основным инструментом для этого будет
являться своевременное перечисление дотаций на выравнивание бюджетной
обеспеченности муниципальных образований, четкое соблюдение заложенных в
нормативной правовой базе принципов объективности и прозрачности расчетов,
стабильность основного объема распределяемых дотаций на плановый период. Именно
дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности становятся основным залогом
устойчивости местных бюджетов.
В случае возникновения ситуаций, негативно влияющих на
сбалансированность бюджетов, реализуются мероприятия по предоставлению дотаций
на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов муниципальных образований в пределах установленных Бюджетным кодексом
Российской Федерации ограничений, а также предоставление бюджетных кредитов
согласно установленному Правительством автономного округа порядку.
В рамках Подпрограммы 3, в части обеспечения методической
поддержки и применения мер стимулирующего характера в целях повышения качества
управления муниципальными финансами, выделено 4 мероприятия:
1. Оценка качества управления муниципальными финансами.
2. Использование мер ограничительного и стимулирующего
характера, направленных на повышение качества управления муниципальными
финансами.
3. Методическая поддержка реализации мероприятий по
повышению качества управления муниципальными финансами.
4. Содействие размещению в открытом доступе прозрачной
и понятной информации о бюджетах муниципальных образований.
Перечень мероприятий опирается на уже достигнутые результаты
в процессе развития муниципальных финансов. Так, в настоящее время
осуществляется мониторинг и оценка качества управления муниципальными
финансами, действует система стимулирующих грантов. Эта практика должна быть
продолжена, особенно с учетом перспективы перехода на программный бюджет на
местном уровне. Мероприятие, касающееся содействия размещению в открытом
доступе прозрачной и понятной информации о бюджетах муниципальных образований,
связано с необходимостью не только публиковать плановые и отчетные финансовые
документы, но и представлять их в понятной и доступной для граждан форме в
соответствии с методическими рекомендациями, разрабатываемыми Минфином России.
Поддержка и контроль этой деятельности должны быть обеспечены на уровне
автономного округа.
В рамках реализации Подпрограммы 3 запланировано
осуществление следующих мероприятий:
