"Недвижимое имущество: государственная регистрация и проблемы правового регулирования" (Алексеев В.А.) ("Волтерс Клувер", 2007)

разумеется, возможность судебного обжалования должна за ним сохраняться независимо от обращения с жалобой в административном порядке. В то же время, по мнению автора, в Законе о регистрации должен быть разработан регламент такого обжалования, в частности, должно быть указано, кто в административном порядке может отменить или пересмотреть решение регистратора.
В рамках данного раздела хотелось бы также остановиться на принципе гласности (открытости) государственной регистрации. Этот принцип, как уже указывалось, является присущим любой системе регистрации и в определенном смысле составляет сущность регистрации. В то же время способы его реализации отличаются в разных правовых системах. Существуют правовые проблемы его осуществления и в системе регистрации, действующей в нашей стране.
Гражданский кодекс РФ, устанавливая обязательность государственной регистрации, одновременно возлагает на орган, осуществляющий регистрацию, обязанность "предоставлять информацию о произведенной регистрации и зарегистрированных правах любому лицу" (п. 4 ст. 131 ГК РФ).
В Законе о регистрации этот принцип раскрывается в ст. ст. 7 и 8. Однако данный принцип вызывал серьезные дискуссии о том, какую степень открытости информации имел в виду законодатель и как на практике должен быть реализован данный принцип. И действительно, существовавшая регламентация долго оставляла открытым главный вопрос: какая по объему и конкретности информация о регистрации и зарегистрированных правах должна быть предоставлена любому лицу.
Для начала определим, какая информация находится в распоряжении регистрирующего органа в результате его деятельности. При проведении регистрации прав на объекты недвижимости, а также их обременений регистрирующий орган получает информацию:
а) о характеристиках объекта недвижимости (местоположении, площади, количестве помещений и др.);
б) о характеристике права, которое зарегистрировано на данный объект (собственность, пожизненное наследуемое владение, постоянное пользование, хозяйственное ведение, оперативное управление);
в) об обременениях (ограничениях) зарегистрированных вещных прав (залог, арест, рента, аренда, сервитут и пр.);
г) об основаниях возникновения зарегистрированных прав и их обременений (гражданско-правовые сделки, наследование, решение суда и др.);
д) о правоустанавливающих документах (дата составления, данные о сторонах сделки, ее условиях, нотариальном удостоверении и др.);
е) о правообладателе (о юридическом лице - наименование, данные о государственной регистрации и адресе, руководителе, представителе; о физическом лице - фамилия, имя, отчество, место жительства, данные паспорта);
ж) о лицах, имеющих права, ограничивающие право собственности, аналогичные указанным в п. "е", и о документах, на основании которых зарегистрированы эти ограничения, аналогичные указанным в п. "д";
з) о произведенной регистрации прав и обременений (дата, регистрационный номер, данные о лицах, участвовавших в процедуре регистрации и удостоверивших факт регистрации);
и) о существующих правопритязаниях и заявленных в судебном порядке правах требования в отношении данного объекта недвижимости;
к) о запросах информации по объекту и выданной по этим запросам информации.
Пункт 1 ст. 7 Закона о регистрации, раскрывая, что означает открытый характер регистрации, гласит следующее: "Орган, осуществляющий государственную регистрацию, обязан предоставлять сведения, содержащиеся в Едином государственном реестре прав, о любом объекте недвижимости любому лицу, предъявившему удостоверение личности и заявление в письменной форме (юридическому лицу - документы, подтверждающие регистрацию данного юридического лица и полномочия его представителя)". Далее указывается, что "выписки из Единого государственного реестра прав, утвержденные в установленном порядке, должны содержать описание объекта, зарегистрированные права на него, а также ограничения (обременения) прав, сведения о существующих на момент выдачи выписки правопритязаниях и заявленных в судебном порядке правах требования в отношении данного объекта недвижимости" <1>.
--------------------------------
<1> Следует отметить, что упоминание о правопритязаниях и заявленных правах требования появилось в данной норме только в 2003 г. на основании Федерального закона от 9 июня 2003 г. N 69-ФЗ.
Основная проблема в определении степени открытости данных о государственной регистрации состоит в том, могут ли быть достоянием любого лица сведения о правообладателе и какова должна быть степень конкретности предоставляемых о правообладателе сведений.
И здесь нужно обратиться к вопросу о том, как соотносятся положения Закона с положениями других нормативных актов и, в частности, с нормами Федерального закона "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" <1>. Этот Закон в качестве принципов правового регулирования отношений в данной сфере провозглашает, в частности, "неприкосновенность частной жизни, недопустимость сбора, хранения, использования и распространения информации о частной жизни лица без его согласия" (п. 7 ст. 3). В соответствии со ст. 9 этого Закона "ограничение доступа к информации устанавливается федеральными законами в целях... защиты прав и интересов других лиц". В Федеральном законе "О персональных данных" <2> под персональными данными понимается любая информация, относящаяся к определенному или определяемому на основании такой информации физическому лицу (субъекту персональных данных), в том числе его фамилия, имя, отчество, год, месяц, дата и место рождения, адрес, семейное, социальное, имущественное положение, образование, профессия, доходы, другая информация. Целью этого Закона в соответствии со ст. 2 "является обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина при обработке его персональных данных, в том числе защиты прав на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну".
--------------------------------
<1> Федеральный закон от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ.
<2> Федеральный закон от 27 июля 2006 г. N 152-ФЗ (вступил в силу 26 января 2007 г.).
Вряд ли кто-либо возьмется отрицать, что информация о владении недвижимостью конкретным гражданином подпадает под определение персональных данных. Достаточно очевидным является факт, что информация о владении недвижимостью относится к той информации, неправомерное обращение с которой может нанести ущерб (и весьма серьезный!) самому владельцу недвижимости.
Из этих положений с необходимостью следует вывод о том, что рассматриваемая информация подлежит защите, а режим такой защиты должен быть установлен федеральным законом. Далее же следует вывод о том, что на сегодняшний день режим защиты информации о собственниках недвижимости надлежащим образом не установлен.
Следовательно, Закон о регистрации в этой части нуждается в существенном дополнении. Причем, и это следует особо подчеркнуть, решение данной проблемы невозможно ни на уровне правительства, ни на уровне других органов. Решить проблему можно только с помощью федерального закона.
Однако данный вопрос решен Инструкцией о порядке заполнения и выдачи свидетельств о государственной регистрации прав, сообщений об отказах в государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним и информации о зарегистрированных правах <1> (далее - Инструкция). В п. 20 этой Инструкции содержится указание вносить в выписку из ЕГРП "данные о правообладателе (правообладателях, если зарегистрировано право общей собственности) согласно п. 18 Правил ведения ЕГРП, а в п. 21 разъясняется, что "полные данные о правообладателе, а также о лице, в пользу которого установлено ограничение (обременение) (п. 20 настоящей Инструкции), указываются в выписке в случаях, когда с запросом обратились лица, названные в п. 3 ст. 7 Закона о регистрации. В иных случаях о физическом лице сообщается его фамилия, имя, отчество (не инициалы), а о юридическом лице сообщается его полное наименование". При этом авторы Инструкции полагают, что требования защиты информации о правообладателе будут соблюдены, если не будут сообщаться полные данные о нем (дата рождения, адрес, данные паспорта). Однако, как уже отмечалось, этот вопрос должен быть решен законодательно. Кроме того, представляется, что решение данного вопроса в Инструкции не является бесспорным.
--------------------------------
<1> Утверждена Приказом Минюста России от 18 сентября 2003 г. N 226.
Рассматривая вопрос о содержании принципа открытости информации о регистрации, нельзя не принимать во внимание и те условия, в которых происходит его реализация. А эти условия состоят, в частности, и в том, что рынок недвижимости характеризуется весьма высоким уровнем криминальности. Информация, являясь общедоступной, может стать достоянием преступников и быть использована ими во вред собственникам тех объектов, о которых получена информация.
Из этого исходит и упомянутая Инструкция, которая в п. 20 предписывает в самой выписке указывать, что "использование сведений, содержащихся в настоящей выписке, способами или в форме, которые наносят ущерб правам и законным интересам правообладателей, влечет ответственность, предусмотренную законодательством Российской Федерации". Хотя вряд ли такое весьма абстрактное предупреждение способно предотвратить противоправное использование полученной информации.
В связи с этим возникает вполне закономерный вопрос: кому и зачем необходимо получать информацию о правообладателе и правах на объект в тайне от самого правообладателя? Если речь идет о намерении совершить с ним сделку, то нормы делового оборота, по нашему мнению, предполагают необходимость первоначально обратиться именно к обладателю права на недвижимость, выяснить у него наличие желания вести об этой сделке какие-либо переговоры, а при наличии такого желания именно у правообладателя потребовать подтверждения его прав на объект. Иной порядок действий, по мнению автора, почти всегда должен свидетельствовать о намерении совершить какие-то действия в ущерб правообладателю. Причем диапазон таких действий может быть весьма широк - от мошеннических действий до насильственного завладения объектом.
В то же время без предоставления возможности ознакомления с данными реестра любому лицу возникают затруднения в реализации принципа публичной достоверности. Ведь для того, чтобы доказать свою добросовестность, приобретатель объекта должен доказать, что он, во-первых, обращался к реестру, а во-вторых, получил из этого реестра данные, которые исключали его сомнения в принадлежности права на объект лицу, которое произвело его отчуждение. В качестве такого доказательства он может представить только выданную ему выписку из ЕГРП.
Видимо, именно такой логикой руководствовались авторы положений, регламентирующих реализацию принципа открытости сведений о регистрации. Однако, по мнению автора, возможна и иная логика, а следовательно, и иной порядок предоставления соответствующей информации.
Нам представляется более удачным такой порядок предоставления информации, при котором эта информация выдается не любому лицу, а только нынешнему правообладателю. При этом правообладатель может сам решить, кого ознакомить с этой информацией. Именно такой порядок предоставления информации в отношении объектов недвижимости в жилищной сфере существовал в Санкт-Петербурге до того, как был регламентирован Минюстом России. В соответствии с этим порядком до 2000 г. выписка из ЕГРП, содержащая сведения о правообладателе, выдавалась самому правообладателю по его заявлению. В этой выписке указывалось наименование объекта, его адрес, данные о правообладателях (наименование юридического лица и фамилии, имена и отчества физических лиц), данные о правоустанавливающих документах, на основании которых данное лицо (лица) владеет данным объектом, данные о государственной регистрации этих документов, а также данные обо всех обременениях и ограничениях по данному объекту.
Что же касается "любого лица", то оно могло получить выписку, содержащую наименование прав и обременений, в части же сведений о правообладателе информация ограничивалась тем, что ему сообщалось: физическое или юридическое лицо является владельцем объекта. При этом трудно себе представить ситуацию, при которой полную выписку нужно было бы получать не правообладателю, а другой стороне сделки. Бланк выписки, как и свидетельство о регистрации, имел множество степеней защиты, заверялся подписью лица, уполномоченного удостоверять факт государственной регистрации, и его личной печатью, в связи с чем вероятность подделки выписки была весьма мала. Если же у контрагента могли возникнуть сомнения в происхождении такой выписки, то ему никто не мешал присутствовать при ее получении в регистрирующем органе. В этом случае для подтверждения добросовестности приобретения выписка могла передаваться приобретателю объекта. Таким образом, приобретатель, хотя и не обращался сам за выпиской, всегда мог доказать, что он получил сведения из ЕГРП, и подтвердить содержание этих сведений.
Следовательно, если цель предоставления информации о регистрации прав на недвижимость - обеспечение возможности убедиться в правах конкретного лица при совершении сделки с объектом, то для этого нет необходимости предоставлять любому лицу право на получение такой информации. Вполне достаточно предоставить такое право самому правообладателю. Выдача же любому лицу исчерпывающих сведений как о правообладателе, так и о правоустанавливающем документе может существенно облегчить (и облегчает) для мошенников изготовление поддельных документов, поскольку они будут обладать всеми необходимыми для этого данными.
Эти обстоятельства, относящиеся к криминалистическому и криминологическому аспектам проблемы, нельзя не учитывать при определении принципов предоставления информации. Иной подход противоречил бы основной цели регистрации - обеспечению защиты прав граждан и юридических лиц на объекты недвижимости.
Обратим внимание еще на одно обстоятельство. В число сведений, выдаваемых в виде выписки как любому лицу, так и лицам, указываемым в п. 3 ст. 7 Закона о регистрации, не включены сведения об основаниях возникновения зарегистрированного права. Эти сведения в соответствии с разд. IV Инструкции вносятся в особую справку о содержании правоустанавливающих документов.
На этом можно было бы поставить точку, если бы проблема предоставления информации сводилась бы только к подтверждению существующих прав при совершении сделок. В действительности же проблема использования информации, находящейся в регистрирующем органе, имеет и другой весьма важный аспект.
Рассматривая вопрос о типе формирующейся в России системы регистрации прав на недвижимость, мы оценили эту систему как "стремящуюся к титульной". Основная черта законченной титульной системы - это гарантированность со стороны государства действительности