"Недвижимое имущество: государственная регистрация и проблемы правового регулирования" (Алексеев В.А.) ("Волтерс Клувер", 2007)

достоверности, бесповоротности и неоспоримости. Но ее нельзя отнести и к актовой, поскольку это не дает сделать характер полномочий регистрирующих органов, деятельность которых предполагает правовой анализ оснований возникновения права при его регистрации. Таким образом, мы имеем особую систему регистрации прав на недвижимость. Ее можно назвать смешанной или совмещенной, но только не в смысле совмещения регистрации прав и сделок, а в смысле совмещения бюрократизма и широких полномочий регистратора, характерных для титульной системы, с пониженными гарантиями и низкой ответственностью, свойственной актовой системе.
Что же вызвало к жизни такую своеобразную систему регистрации? Является ли это результатом ошибки законодателя, или в основе лежит некая рациональная позиция? Следует ли считать данное положение нормальным, или оно нуждается в исправлении, а если нуждается, то в каком направлении должна развиваться система регистрации прав на недвижимость?
Попробуем ответить на эти вопросы. Ранее уже обосновывалась неприемлемость для нашей страны актовой системы регистрации. Видимо поэтому в части компетенции регистратора нашим законодательством были восприняты стандарты титульной системы. Поэтому ст. 13 Закона о регистрации возложила на регистратора "правовую экспертизу документов и проверку законности сделки", а ст. 20 предусмотрела возможность отказа в государственной регистрации в связи с тем, что "документы, представленные на государственную регистрацию прав, по форме или содержанию не соответствуют требованиям действующего законодательства". Почему же вместе с характерными для титульной системы полномочиями регистратора не были реализованы гарантии для добросовестных приобретателей и лиц, утративших права на недвижимость в результате неправильных действий регистратора или незаконных действий иных лиц?
Дело в том, что защита добросовестных приобретателей недвижимости, как представляется, возможна только в совокупности с установлением гарантий для лиц, утративших право собственности помимо своей воли и не имеющих возможности (в силу защиты добросовестного приобретателя) вернуть утраченную недвижимость.
Если мы обратимся к первоначальной редакции Закона о регистрации, то увидим, что ответственности была посвящена "целая" глава V, состоящая из одной ст. 31. При этом и глава, и статья назывались "Ответственность при государственной регистрации прав на недвижимое имущество". Таким образом, и из названия, и из содержания видно, что речь не шла о специальных принципах ответственности государства как субъекта гражданского права. Пункт 1 ст. 31 Закона о регистрации говорил лишь об ответственности учреждения юстиции по регистрации прав, которое "в соответствии с настоящим Федеральным законом несет ответственность за своевременность и точность записей о праве на недвижимое имущество и сделках с ним в Едином государственном реестре прав, за полноту и подлинность выдаваемой информации о правах на недвижимое имущество и сделках с ним".
В п. 2 этой статьи говорилось уже об ответственности лиц, виновных в умышленном или неосторожном искажении имеющейся в реестре информации. Ответственность этих лиц за материальный ущерб, нанесенный какой-либо из сторон, согласно данной норме наступает "в соответствии с законодательством Российской Федерации".
Анализ этой редакции статьи говорит о том, что она провозглашала скорее безответственность государства за деятельность в сфере регистрации, чем определяла принципы его ответственности. Учреждение юстиции, как указывалось, несет ответственность за допущенные им нарушения в соответствии с самим Законом о регистрации (а не в соответствии с действующим законодательством РФ, как это указано для конкретных лиц). В то же время сам Закон о регистрации такой ответственности учреждения не устанавливал. Кроме того, учреждение несет ответственность лишь за своевременность и точность записей в реестре, что вполне может быть использовано как основание для исключения ответственности за результаты правовой экспертизы по установлению наличия оснований для внесения этих записей.
В связи с приведенными выше нормами возникал вопрос об их соотношении с нормами гражданского законодательства об ответственности за причинение вреда. В ст. 1069 ГК РФ установлено, что "вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов... либо должностных лиц этих органов... подлежит возмещению. Вред возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации". Вопрос этот был снят только в конце 2004 г., когда в ст. 31 Закона о регистрации был введен п. 3, в соответствии с которым "вред, причиненный физическим или юридическим лицам в результате ненадлежащего исполнения органами, осуществляющими государственную регистрацию прав, возложенных на них настоящим Федеральным законом обязанностей, в том числе в результате внесения в Единый государственный реестр прав записей, не соответствующих закону, иному правовому акту, правоустанавливающим документам, возмещается за счет казны Российской Федерации в полном объеме" <1>.
--------------------------------
<1> Пункт 3 введен Федеральным законом от 29 декабря 2004 г. N 196-ФЗ.
Таким образом, можно сделать вывод, что государство за вред, причиненный при осуществлении деятельности по регистрации прав на недвижимость, несет ответственность на общих основаниях, т.е. исключительно за противоправные виновные действия.
Единственное исключение из этого правила установлено также в конце 2004 г. и касается исключительно лиц, утративших права на жилые помещения. Согласно ст. 31.1 Закона о регистрации <1> "собственник жилого помещения, который не вправе его истребовать от добросовестного приобретателя, а также добросовестный приобретатель, от которого было истребовано жилое помещение, имеет право на разовую компенсацию за счет казны Российской Федерации.
--------------------------------
<1> Введена Федеральным законом от 30 декабря 2004 г. N 217-ФЗ.
Компенсация, предусмотренная пунктом 1 настоящей статьи, выплачивается в случае, если по не зависящим от указанных лиц причинам в соответствии с вступившим в законную силу решением суда о возмещении им вреда, причиненного в результате утраты указанного в настоящей статье имущества, взыскание по исполнительному документу не производилось в течение одного года со дня начала исчисления срока для предъявления этого документа к исполнению. Размер данной компенсации исчисляется из суммы, составляющей реальный ущерб, но не может превышать один миллион рублей".
Таким образом, гарантии государства распространяются исключительно на собственников жилых помещений, а размер гарантии ограничен так, что не компенсирует утрату даже однокомнатной квартиры (если иметь в виду цены на недвижимость в крупных городах) <1>.
--------------------------------
<1> При этом предусмотренные ст. 31.1 положения о выплате Российской Федерацией компенсации за утрату права собственности на жилое помещение применяются в случае, если государственная регистрация права собственности добросовестного приобретателя на жилое помещение была проведена после 1 января 2005 г. (п. 9 ст. 33 Закона о регистрации).
Вместе с тем принятие данной нормы, на наш взгляд, свидетельствует о том векторе, по которому должно происходить развитие системы регистрации. Скорость движения в этом направлении, как представляется, находится в зависимости от исторических и экономических факторов. Именно эти факторы в течение длительного времени делали невозможным введение полных гарантий всем лицам, утратившим право собственности на недвижимость.
Для подтверждения этого вывода достаточно проанализировать ситуацию на рынке жилья в Санкт-Петербурге. Рыночные отношения в данной сфере начали активно развиваться с 1991 г. При этом до 1994 г. отсутствовала система регистрации прав, включающая анализ юридической состоятельности правоустанавливающих документов. Регистрация производилась учреждениями технической инвентаризации вне надлежащей правовой регламентации этого процесса. Вопрос о самой возможности отказа и об основаниях такого отказа не ставился. В результате было зарегистрировано значительное количество прав, как на основании ничтожных сделок, так и сделок, подлежащих признанию недействительными.
Возложение на органы, производящие регистрацию, материальной ответственности за все ранее совершенные ошибки привело бы к необходимости выплаты огромных сумм из бюджета государства, что было нереально в существовавшей экономической ситуации.
Таким образом, мы должны констатировать наличие весьма сложной проблемы: с одной стороны - необходимость установить право государства при регистрации прав на недвижимость отказывать в регистрации по основаниям несоответствия закону содержания представленных для регистрации документов, а с другой - невозможность установить безусловную ответственность государства за действительность зарегистрированных прав.
Какой же существует выход из этой ситуации? Следует ли из-за невозможности решения в полном объеме проблемы с ответственностью отказаться от всеобъемлющей проверки оснований возникновения представленных для регистрации прав? Такой подход, по мнению автора, весьма непродуктивен. Более правильный - иной подход, исходящий из того, что формируемая сегодня система регистрации прав на недвижимость должна быть охарактеризована как "стремящаяся к титульной".
Объективная реальность такова, что нельзя одним актом законодательной власти на пустом месте провозгласить принципы титульной системы в полном объеме. При отсутствии предшествующей долгой и кропотливой работы по анализу существующих прав, такая система обречена на быстрый финансовый и организационный крах. Но для того, чтобы эта кропотливая работа могла быть проделана, она тоже нуждается в законодательном закреплении. Проводиться же такая работа может лишь в том случае, когда закон ориентирует регистрирующий орган на анализ правовой состоятельности рассматриваемых документов.
Вот почему, по нашему мнению, действующий Закон о регистрации должен рассматриваться как переходный к принципам полной и безусловной ответственности государства за действительность зарегистрированных им прав на недвижимость. Вопрос же о времени, необходимом для введения этого принципа, должен решаться в зависимости от состояния системы регистрации и финансовых возможностей государства.
Конституционный Суд РФ, рассматривая правовое положение добросовестного приобретателя вообще (а не применительно к недвижимости) <1>, признал, что незащищенность добросовестных приобретателей "вступает в противоречие с конституционными принципами свободы экономической деятельности и свободы договоров, дестабилизирует гражданский оборот, подрывает доверие его участников друг к другу, что несовместимо с основами конституционного строя Российской Федерации как правового государства, в котором человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а их признание, соблюдение и защита - обязанность государства" <2>. Однако дальше этого признания дело не пошло, поскольку КС РФ установил, что "общие положения о последствиях недействительности сделки... не могут распространяться на добросовестного приобретателя, если это непосредственно не оговорено законом, а потому не противоречат Конституции Российской Федерации" <3>. Таким образом, КС РФ признал предусмотренный в гражданском законодательстве баланс защиты интересов невладеющего собственника и добросовестного приобретателя соответствующим конституционным принципам, не сделав исключения для недвижимого имущества. В то же время рассматриваемое Постановление не поставило точку в данном вопросе. Во-первых, оно не рассматривало специфику недвижимости, а во-вторых, оно не указало, что нормы закона о защите прав добросовестного приобретателя недвижимости не могут быть изменены.
--------------------------------
<1> Хотя поводом для рассмотрения послужили именно обращения добросовестных приобретателей недвижимого имущества.
<2> Постановление Конституционного Суда РФ от 21 апреля 2003 г. N 6-П "По делу о проверке конституционности положений пунктов 1 и 2 статьи 167 Гражданского кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан О.М. Мариничевой, А.В. Немировской, З.А. Скляновой, Р.М. Скляновой и В.М. Ширяева".
<3> Там же.
До тех же пор, пока все принципы титульной системы не будут реализованы в законодательстве, следует четко понимать, что представляет собой действующая система регистрации с точки зрения обеспечения реализации цели защиты прав участников оборота недвижимости.
Кроме этого представляется необходимым сформулировать в законодательстве основные принципы титульной системы, указав срок введения их в действие. Целью такого закрепления было бы, с одной стороны, четкое определение правового значения государственной регистрации как для правообладателей, так и для третьих лиц, а с другой стороны, было бы гарантией сохранения направления развития системы государственной регистрации. Предлагаемые нормы могли бы иметь следующее содержание:
"Право на недвижимое имущество считается возникшим с момента внесения соответствующей записи в Единый государственный реестр прав, если законом прямо не предусмотрено иное.
Лицо считается добросовестным приобретателем недвижимого имущества, если при его приобретении оно основывалось на данных Единого государственного реестра прав, за исключением случая, когда это лицо знало о неправомерности внесения соответствующих данных в ЕГРП.
Добросовестный приобретатель недвижимого имущества не может быть лишен вещного права на это имущество, а лицо, утратившее право на недвижимое имущество в результате приобретения этого имущества добросовестным приобретателем, имеет право требовать возмещения убытков от лица, в результате виновных действий которого оно утратило недвижимое имущество".
Вполне очевидно, что такие нормы создадут изъятие из правила ст. 301 ГК РФ о возможности истребования имущества от добросовестного приобретателя. Однако установление такого изъятия для недвижимости представляется целесообразным и подтверждается мировым опытом, который в данном случае вряд ли следует игнорировать.
Можно предвидеть возражения против установления предлагаемых правил, основанные на опасениях, что они будут стимулировать лиц, стремящихся незаконно завладеть чужими объектами, искусственно создавать добросовестных приобретателей, исключая тем самым возврат имущества законным владельцам. Комментируя подобные возражения, можно отметить следующее.
Во-первых, практика искусственного создания добросовестных приобретателей уже весьма широко распространена. При этом в ряде случаев объект перепродается несколько раз не потому, что в первичной сделке заложен порок, а как раз потому, что приобретатель не уверен в том, что приобретение