"Недвижимое имущество: государственная регистрация и проблемы правового регулирования" (Алексеев В.А.) ("Волтерс Клувер", 2007)

несущий всю полноту ответственности как за процесс, так и за его результат. Возведение предварительной работы с документами в разряд оказываемой заявителю услуги также было искусственным и вызывало серьезные проблемы с точки зрения антимонопольного законодательства, поскольку принуждало граждан за оказанием этой услуги обращаться в строго определенную организацию, независимо от того, считают ли они, что им эта услуга необходима.
Именно такую позицию занял Санкт-Петербургский городской суд при рассмотрении заявления прокурора г. Санкт-Петербурга о признании недействительным распоряжения мэра города от 2 февраля 1994 г. N 92-р "О регистрации собственности и сделок с недвижимостью в жилищной сфере". Признав вопреки мнению прокуратуры законной передачу функций регистрации прав на недвижимость в жилищной сфере от организаций, осуществляющих техническую инвентаризацию, Жилищному комитету, суд в то же время признал распоряжение недействительным в той части, в которой оно предусматривало участие в процессе регистрации ГП "Городское жилищное агентство" <1>.
--------------------------------
<1> Архив Санкт-Петербургского городского суда, дело N 3-126/94.
Закон о регистрации поставил точку в данном вопросе. В ст. 9 к компетенции учреждений юстиции по государственной регистрации прав были отнесены как проверка представленных документов и ранее зарегистрированных прав, так и собственно государственная регистрация, а также выдача документов, подтверждающих государственную регистрацию.
Статья 13 Закона о регистрации в процесс государственной регистрации включает прием документов, правовую экспертизу, установление оснований для отказа в регистрации, внесении записей в ЕГРП, совершение надписей на правоустанавливающих документах и выдачу удостоверений о произведенной государственной регистрации. Таким образом, весь комплекс действий, связанных с государственной регистрацией, отнесен к компетенции учреждения юстиции, и возможность делегирования этих функций кому бы то ни было исключена.
Следующий принцип - принцип самостоятельности функции регистрации прав на недвижимость.
Речь в данном случае идет о самостоятельности регистрации как в организационном отношении, так и в функциональном смысле.
Функция регистрации прав на недвижимость, представляя собой разновидность деятельности государства в рамках государственного управления в широком смысле этого слова, вместе с тем не может быть сведена к какой-либо другой функции государства, поскольку имеет самостоятельную систему целей и специфическую форму осуществления этой деятельности.
Если функция управления государственным имуществом реализуется путем совершения конкретных актов распоряжения имуществом, а функция разрешения споров о правах на недвижимость - путем рассмотрения дел и вынесения судебных решений, то функция регистрации объекта представляет собой деятельность государства по фиксации и удостоверению бесспорных фактов и состояний. Применительно к недвижимости речь идет об установлении фактов, необходимых для возникновения, изменения и прекращения прав на объекты недвижимости, фиксации на этом основании возникновения, изменения или прекращения этих прав и удостоверения этих обстоятельств.
В связи с этой спецификой регистрирующие органы должны представлять самостоятельную систему, полностью отделенную от любых органов, осуществляющих иные функции в сфере недвижимости.
Законом о регистрации эта проблема в целом решена - в качестве регистрирующих органов указаны "федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области государственной регистрации (далее также - федеральный орган в области государственной регистрации, орган, осуществляющий государственную регистрацию прав), и его территориальные органы, действующие в соответствующих регистрационных округах" (ст. 9 Закона о регистрации).
Однако этот подход далеко не всегда был бесспорным. Ранее уже говорилось о том, что исторически функция регистрации в нашей стране была соединена с функцией технической инвентаризации. В период подготовки Закона о регистрации велись ожесточенные дискуссии и межведомственная борьба за функцию регистрации, в которой участвовали органы юстиции, органы технической инвентаризации и органы кадастрового учета. И на стадии разработки и принятия Закона о регистрации, да и после его введения в действие раздавались и раздаются призывы "вернуть" регистрацию в лоно технической инвентаризации и землеустройства. Одной из основных причин этого являлась исторически сложившаяся в СССР система регистрации недвижимости, которая была ориентирована в первую очередь на описание объектов недвижимого имущества (техническую инвентаризацию). По этой системе сведения о владельце (собственнике) вносились в технический паспорт объекта наряду с другими данными, характеризующими объект. Эта практика органов технической инвентаризации породила глубоко неверное, но укоренившееся представление о том, что вопрос регистрации (технического описания) объекта и вопрос регистрации прав на него являются неразрывными и должны осуществляться в рамках единых процедур и одним и тем же органом.
В этой борьбе идей и ведомств основным тезисом противников выделения государственной регистрации прав на недвижимость в самостоятельную по отношению к системе учета объектов систему было утверждение, что учет объектов и регистрация прав на них представляют собой неразрывный процесс. Однако Закон о регистрации не воспринял эту идею, установив, что органы регистрации прав на недвижимость представляют собой самостоятельную систему.
Представляется необходимым вернуться к той аргументации, которая привела к такому решению проблемы.
Не отрицая безусловную взаимосвязь деятельности государства по техническому описанию, кадастровому учету объектов и его деятельности по определению обладателей прав на эти объекты, следует подчеркнуть, что эта взаимосвязь вызвана лишь тем, что и та и другая деятельность связана с объектом недвижимости. Но, будучи связанной с объектом недвижимости, каждый вид деятельности имеет свой самостоятельный предмет: в одном случае - это сам объект недвижимости, который существует независимо от существования прав на него, а в другом случае - права на этот объект. Каждый вид деятельности предполагает использование абсолютно различных методов и знаний в совершенно разных областях. Если описание объекта требует, прежде всего, технических знаний, то установление прав на него - в чистом виде область юридической практики.
Кроме того, следует заметить, что регистрация объекта и регистрация прав на него объективно должны быть процессами, протекающими не одновременно. Регистрация (учет) объекта должна предшествовать регистрации прав на него, ибо регистрация вещного права возможна лишь на уже существующую вещь. Деятельность по техническому описанию и учету объектов недвижимости должна быть направлена на получение государством сведений о физическом существовании и состоянии этих объектов. Разумеется, не имея таких сведений, государство не может и не должно приступать к рассмотрению вопроса о праве на объект.
Автор не стал бы уделять много внимания аргументации самостоятельности системы государственной регистрации прав на недвижимость, если бы прежние идеи о неразрывности процессов учета объектов и регистрации прав на них вновь не были бы подняты в ходе борьбы за ведомственную принадлежность функций, связанных с государственным регулированием оборота недвижимости.
В 2004 г. опубликован документ, носящий название Концепция развития гражданского законодательства о недвижимом имуществе (далее - Концепция). Указанный труд большого количества уважаемых специалистов в области гражданского права содержит очень много правильной критики в отношении действующего законодательства о недвижимом имуществе и весьма ценных предложений по его совершенствованию. Но в самом конце этого документа содержится та ложка дегтя, которая может осложнить процесс реализации всех безусловно правильных и полезных предшествующих предложений.
Рассматривая "структуру органов, осуществляющих государственную регистрацию прав, их функции и статус работников", авторы Концепции констатируют, что "на сегодняшний день в сфере регулирования оборота недвижимого имущества участвуют: 1) учреждения юстиции по государственной регистрации прав (теперь - органы Федеральной регистрационной службы. - В.А.); 2) органы кадастрового учета и 3) организации технического учета (бюро технической инвентаризации - БТИ)" <1>.
--------------------------------
<1> Концепция развития гражданского законодательства о недвижимом имуществе. С. 86.
Результатом анализа функций и деятельности этих органов в Концепции становится вывод о том, что "все три системы органов осуществляют правовой контроль представляемых документов и ведение реестров", при этом "ни один орган не осуществляет правовой контроль в полном объеме, что приводит как к появлению ошибок при принятии решений о государственной регистрации, так и возникновению споров между государственными структурами при оценке юридических фактов" <1>. На основании этих выводов формулируется предложение "сформировать систему федеральных органов на основе действующих учреждений юстиции, органов кадастрового учета и организаций технического учета для осуществления функций по техническому (кадастровому) учету и государственной регистрации прав на объекты недвижимого имущества" <2>.
--------------------------------
<1> Там же. С. 87.
<2> Концепция развития гражданского законодательства о недвижимом имуществе. С. 88 - 89.
Не имея никаких возражений против объединения функций технического учета (инвентаризации) объектов недвижимости и их кадастрового учета, автор считает необходимым выразить решительное несогласие с предложением об объединении в одном органе функций учета объектов недвижимости и государственной регистрации прав на эти объекты. На взгляд автора, приведенная в Концепции аргументация никак не может служить обоснованием этого предложения.
Во-первых, по меньшей мере неточным представляется утверждение, что все органы, участвующие в обеспечении оборота недвижимости, осуществляют правовой контроль представляемых документов.
Действительно, для органов государственной регистрации прав на недвижимость функция правового контроля является основной и неотъемлемой, поскольку Законом о регистрации на эти органы возложена правовая экспертиза и проверка законности сделки (ст. 13 Закона о регистрации).
Что же касается органов технического и кадастрового учета, то для них функция правового контроля в смысле оценки законности предъявляемых для учета объектов недвижимости, является излишней. Разумеется, любая организация, в которую поступают документы, должна осуществлять определенный правовой контроль этих документов в целях установления их подлинности и полномочий лиц, их представивших. Но именно таким контролем и должна ограничиваться деятельность органов технического и кадастрового учета. Что же касается самого процесса технической инвентаризации и учета объекта, то задачей соответствующих органов должна быть лишь констатация существования объекта недвижимости, описание его технических характеристик и присвоение ему кадастрового номера. Выполнение работы по техническому и кадастровому учету не должно зависеть от вывода органа учета о законности создания или приобретения объекта недвижимости, о наличии у заявителя прав на этот объект. Более того, в специальных нормативных актах должен содержаться прямой запрет для органов технического и кадастрового учета в той или иной форме делать выводы о наличии или отсутствии у обратившегося за инвентаризацией и учетом права собственности или иного вещного права на объект.
По мнению автора, именно в четком разграничении компетенции органов государственной регистрации и органов учета объектов недвижимости, а никак не в объединении их в одном органе состоит решение проблем, отмеченных авторами Концепции.
Эти проблемы действительно существуют, и о них знают все, кто имеет отношение к обороту недвижимого имущества. Корень этих проблем состоит как раз в том, что органы учета не только берут на себя функции по проверке законности владения объектом со стороны заявителя, но и отказывают в проведении учета, если считают, что доказательства принадлежности объекта заявителю отсутствуют.
При этом ситуации могут быть весьма различны. Разумеется, проблема находит простое решение, когда у лица, обратившегося за учетом, имеется свидетельство о регистрации его права собственности на объект. Такой документ должен устранять для органов учета всякие сомнения в принадлежности объекта заявителю <1>.
--------------------------------
<1> Однако наличие на руках свидетельства о регистрации далеко не всегда означает то, что лицо, указанное в свидетельстве, является правообладателем в настоящий момент. Более надежную гарантию представляет выписка из Единого государственного реестра прав.
Но далеко не у всех обладателей вещных прав на объекты недвижимости имеются такие свидетельства. Данное положение, однако, в соответствии с действующим законодательством отнюдь не означает, что такие лица не являются законными обладателями этих прав. К таким правообладателям относятся, например, все лица, которые приобрели соответствующие права до введения в действие Закона о регистрации, в частности в результате приватизации (ст. 6 Закона о регистрации). В то же время указанная статья возлагает на таких правообладателей обязанность зарегистрировать ранее возникшее право для регистрации перехода этого права, его ограничения либо совершения сделки. При этом ст. 17 Закона о регистрации содержит положение о том, что обязательным приложением к документам, представляемым для регистрации, является план объекта с кадастровым номером, который изготавливается органами технического и кадастрового учета. Таким образом, обращения собственников объектов недвижимости, не зарегистрировавших свои права, в органы учета неизбежно.
Весьма распространена и другая ситуация, когда в органы учета обращаются лица, которые еще не имеют права на объект, предъявляемый для инвентаризации. Это, прежде всего, участники создания новых объектов недвижимости, право которых на вновь созданный объект возникает лишь после его государственной регистрации (ст. 219 ГК РФ). Но такая регистрация тоже невозможна без плана объекта.
И наконец, возможно обращение в органы учета лица, осуществившего самовольную постройку. В соответствии с ч. 3 ст. 222 ГК РФ право на самовольную постройку в определенных случаях может быть признано судом. Но для того, чтобы суд мог решить вопрос о признании права на нее, необходимо также иметь документ, свидетельствующий о том, что возведенная постройка представляет собой объект недвижимости (ч. 1 ст. 222 ГК РФ), обладающий определенными техническими характеристиками. Никто, кроме органов