"Недвижимое имущество: государственная регистрация и проблемы правового регулирования" (Алексеев В.А.) ("Волтерс Клувер", 2007)

а также сведения об обременениях и ограничениях его прав на объект.
Второй порядок - предоставление информации при подготовке сделки в целях оценки действительности зарегистрированных прав и риска при совершении сделки. В этом порядке информация должна предоставляться по запросу нотариуса, предъявившего заявление правообладателя и лица, желающего заключить с ним сделку. Нотариусу при этом должен быть обеспечен непосредственный доступ к архиву регистрирующего органа, разумеется, в части, касающейся данной сделки.
Особый порядок получения информации должен быть установлен для правоохранительных органов и органов власти и управления. Вряд ли целесообразно для этих органов устанавливать жестко регламентированную форму выписки и перечень сведений, подлежащих выдаче. Процессуальное законодательство, в частности, наделяет правоохранительные органы полномочиями на получение всей необходимой для их деятельности информации, и ограничить их в этих правах Закон о регистрации вряд ли может..
Существует и еще один очень важный вопрос. Говоря о сведениях, содержащихся в ЕГРП, Закон о регистрации молчит о тех сведениях, которые были собраны органами, осуществляющими регистрацию прав на недвижимость до введения в действие Закона о регистрации. Совершенно очевидно, что эти сведения нельзя признать находящимися в Едином государственном реестре, предусмотренном этим Законом, даже в том случае, если соответствующие архивы переданы регистрирующему органу, как это было сделано в Санкт-Петербурге. В большинстве субъектов такая передача не проводилась, а регламентация получения необходимых сведений в тех органах, где хранятся архивы, отсутствует. Инструкция от 18 сентября 2003 г. не только не содержит никаких разъяснений по поводу выхода из этой ситуации, но и "консервирует" ее на неопределенный период. В п. п. 25, 34, 40, 44 Инструкции дано указание отказывать в предоставлении информации во всяких случаях, когда в ЕГРП отсутствует соответствующий раздел. "При этом в сообщении об отказе необходимо указать, с какого момента данным учреждением юстиции проводится государственная регистрация прав, также орган (организацию), который в соответствии с п. 2 ст. 32 Закона о регистрации осуществлял государственную регистрацию до создания учреждения юстиции по регистрации прав и, соответственно, может располагать информацией о правах на объект недвижимости, являющийся предметом запроса".
Вполне очевидно, что данная ситуация требует законодательного решения, которое могло бы состоять в следующем:
1. Предусмотреть обязательную передачу архивов, содержащих сведения о регистрации прав на недвижимость, где бы они ни находились, органам Федеральной регистрационной службы.
2. Обязать органы Федеральной службы выдавать информацию о правах, зарегистрированных до начала ведения ЕГРП, в том же порядке, что и информацию, полученную после начала ведения данного реестра.
1.5. Государственная регистрация прав на недвижимость
в системе права и в системе законодательства
Один из первых вопросов, которые необходимо решить, - вопрос о том, к какой отрасли права следует отнести нормы о регистрации прав на недвижимость. На первый взгляд ответ на него достаточно прост: так как нормы о регистрации прав на недвижимость включены в ГК РФ, то это институт гражданского права. Однако это только верхний срез проблемы. Действительно, нельзя отрицать, что нормы, устанавливающие обязательность регистрации прав на недвижимость, правовые последствия регистрации или ее отсутствия, безусловно, относятся к гражданскому законодательству, так как определяют основания и порядок возникновения гражданских прав. В то же время п. 6 ст. 131 ГК РФ говорит о том, что порядок государственной регистрации и основания отказа в регистрации устанавливаются Законом о регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Следует ли нормы, устанавливающие порядок регистрации, относить к гражданскому законодательству? Представляется, что не следует.
Порядок государственной регистрации - это не что иное, как совокупность норм, регулирующих отношения между государством в лице регистрирующего органа и лицом, обращающимся за регистрацией, а значит, это сфера административного, а не гражданского права. Разумеется, деятельность регистрирующего органа должна базироваться не только на нормах, определяющих порядок регистрации и носящих процессуальный характер, но и на материальных нормах гражданского законодательства. Однако применение гражданского права в процессе деятельности регистрирующих органов не дает оснований для отнесения норм, определяющих порядок регистрации, к гражданско-правовым.
Изложенная позиция подтверждается и текстом Закона о регистрации. Статья 5 этого Закона к участникам отношений, возникающих при государственной регистрации, относит, с одной стороны, собственников недвижимого имущества и обладателей иных подлежащих государственной регистрации прав на него <1>, а с другой стороны, органы, осуществляющие государственную регистрацию прав на недвижимое имущество, т.е. субъектный состав этих отношений характерен для административно-правовых отношений.
--------------------------------
<1> Хотя правильнее было бы говорить о заявителях, так как далеко не все лица, обращающиеся в регистрирующий орган, являются обладателями прав.
Вместе с тем нельзя сказать, что все нормы Закона о регистрации относятся к административному праву. Некоторые из этих норм, безусловно, имеют гражданско-правовую природу. К числу таких норм относятся ст. 4, устанавливающая обязательность государственной регистрации, ст. 6 - о признании ранее возникших прав. Есть в этом Законе и гражданско-процессуальные нормы. Примером нормы, относящейся к гражданско-процессуальным, может служить, в частности, абз. 2 п. 1 ст. 28 Закона о регистрации, предусматривающий право регистратора или правообладателя обратиться в суд за разъяснением порядка исполнения решения суда, которое не содержит сведений, подлежащих включению в ЕГРП, и указаний на соответствующую обязанность суда дать такое разъяснение.
Большинство исследователей считает, что нормы, относящиеся к государственной регистрации прав на недвижимость, образуют правовой институт. Правовой институт является одним из основных элементов структуры законодательства, которые зависят от характера взаимосвязей между частями предмета правового регулирования <1>. С.С. Алексеев особо подчеркивает, что "материальной предпосылкой для формирования правового института является наличие такой разновидности общественных отношений или такого участка ряда разновидностей, которые бы объективно требовали обособленного регулирования комплексом нормативных предписаний" <2>.
--------------------------------
<1> Давая характеристику правового института, укажем, что под правовым институтом понимается система "взаимосвязанных, взаимодополняемых по своему назначению норм, регулирующих относительно обособленную совокупность взаимосвязанных общественных отношений". Подробнее см.: Система советского законодательства / Под ред. И.С. Самощенко. М., 1980. С. 20 - 21.
<2> Алексеев С.С. Структура советского права. М., 1975. С. 125 - 127.
В то же время большинство исследователей полагают, что институт регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним является межотраслевым (или комплексным, т.е. регулируется нормами ряда отраслей).
Так, например, по мнению В.В. Михольской, "институт государственной регистрации прав на недвижимое имущество является комплексным, так как представляет собой совокупность норм, которые входят в различные отрасли права, например, конституционное, административное, гражданское и др." <1>.
--------------------------------
<1> Михольская В.В. Административно-правовые аспекты государственной регистрации недвижимости: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002. С. 54.
А.В. Волынцева указывает, что "институт государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним должен характеризоваться как комплексный правовой институт, объединяющий нормы различных отраслей права, регулирующих отношения по поводу возникновения, изменения и прекращения прав на недвижимое имущество, основанный на сочетании методов преимущественно административно-правового и гражданско-правового регулирования" <1>. Такого же мнения придерживается Н.В. Диаковская <2>.
--------------------------------
<1> Волынцева А.В. Указ. соч. С. 61.
<2> См.: Диаковская Н.В. Правовое регулирование государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001. С. 8.
Вместе с тем П.В. Крашенинниковым <1> и М.Г. Пискуновой <2> государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним рассматривается как институт гражданского права. В то же время С.Б. Пашенько приходит к выводу "об административно-правовой природе института государственной регистрации прав на недвижимое имущество" <3>.
--------------------------------
<1> См.: Чубаров В.В. Постатейный комментарий к Федеральному закону "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним". С. 60.
<2> См.: Пискунова М.Г. Указ. соч. С. 22 - 23.
<3> Пашенько С.Б. Государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним в субъекте Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2002. С. 7.
Как представляется, в каждой из предлагаемых позиций есть свое рациональное зерно. Вполне можно говорить о государственной регистрации прав на недвижимое имущество как о гражданско-правовом институте, если включать в этот институт все нормы гражданского права, относящиеся к регистрации прав на недвижимое имущество. Эти нормы можно обнаружить не только в Гражданском кодексе и Законе о регистрации. Они находятся также, например, в Федеральных законах "Об ипотеке (залоге недвижимости)" <1>, "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" <2>. Однако следует признать, что нормы, определяющие порядок регистрации, окажутся за пределами такого института гражданского права.
--------------------------------
<1> Федеральный закон от 16 июля 1998 г. N 102-ФЗ.
<2> Федеральный закон от 30 декабря 2004 г. N 214-ФЗ.
Можно в рамках административного права также выделить институт государственной регистрации. В него попадут нормы нескольких нормативных актов, регулирующие отношения между регистрирующим органом и заявителем в процессе осуществления государственной регистрации. Однако гражданско-правовые нормы не будут являться составной частью этого института.
Мы поддерживаем позицию тех исследователей административного права, которые полагают, что развитие современного административного законодательства дает основания в рамках системы административного права выделить определенную совокупность норм, которые регулируют принципы управления в сфере имущественных отношений. "Эта группа норм отражает особенное в административно-правовом регулировании, т.е. то, что характерно для проявления роли административно-правовых институтов в межотраслевом и отраслевом управлении, в государственном регулировании" <1>.
--------------------------------

<1> Административное право / Под ред. проф. Ю.М. Козлова, проф. Л.Л. Попова. М., 1999. С. 50.
Ю.А. Тихомиров предложил выделить "регистрационно-легализующую" подотрасль административного права с институтами "государственная регистрация", "лицензирование", "стандартизация" <1> и т.п., полагая, что в ходе экономического реформирования изменилось содержание административного права, которое в настоящее время регулирует не только управленческие отношения, но и ряд таких, которые традиционно составляли предмет гражданско-правового регулирования.
--------------------------------
<1> Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. М., 1998. С. 89.
Аналогичные или близкие по смыслу позиции обосновываются в современных научных трудах ряда ученых, изучающих административное право <1>.
--------------------------------
<1> См., напр.: Агапов А.Б. Учебник административного права. М., 1999; Старилов Ю.Н. Административное право: Ч. 1. Воронеж, 1998; Бахрах Д.Н. Административное право. М., 2000.
Присоединяясь к концепции комплексного межотраслевого института государственной регистрации прав на недвижимость, автор настоящего исследования руководствуется следующими соображениями. Нормы, регулирующие отношения, связанные с государственной регистрацией прав на недвижимость, не способны к автономному существованию. Нормы гражданского права не могут быть реализованы без административно-правового порядка их осуществления, без системы органов, выполняющих регистрацию. В свою очередь, деятельность регистрирующего органа вне норм гражданского права становится абсолютно бессмысленной, поскольку становится лишенной материально-правовой основы и правового результата, определяемого нормами гражданского права. Вот почему все нормы, регулирующие отношения, связанные с государственной регистрацией, являются тесно взаимосвязанными, что позволяет объединить их в единый межотраслевой институт.
Однако выводом о межотраслевом характере данного правового института не должно заканчиваться исследование его правовой природы. Как представляется, во всяком межотраслевом институте возможно выделить ведущую отрасль. Мы полагаем, что такой отраслью применительно к регистрации прав на недвижимость является гражданское право. Ведущий характер гражданско-правовых норм в системе института регистрации прав на недвижимость определяется тем, что:
1) целью государственной регистрации является достижение гражданско-правовых последствий в виде возникновения, изменения и прекращения прав на недвижимое имущество;
2) материально-правовой основой решений, принимаемых органами государственной регистрации (о регистрации, об отказе в регистрации), выступают, прежде всего, нормы гражданского права, определяющие действительность или недействительность представляемых документов;
3) гражданско-правовые нормы считаются основным критерием оценки правильности решений регистраторов при разрешении споров в судебном порядке.
Обращает на себя внимание и еще одно обстоятельство. Как уже отмечалось выше, отношения между регистрирующим органом и заявителем, хотя и относятся к сфере административного права, но носят весьма специфический характер. Несмотря на то что эти отношения, безусловно, носят публично-правовой характер, и в силу этого их нельзя отнести к гражданско-правовым, во взаимоотношениях регистратора и заявителя в гораздо большей степени присутствуют отношения равенства, чем отношения власти-подчинения.
Во-первых,