"Недвижимое имущество: государственная регистрация и проблемы правового регулирования" (Алексеев В.А.) ("Волтерс Клувер", 2007)

что же представлял собой "действующий порядок регистрации". До введения в действие Закона о регистрации невозможно было говорить о существовании в России единого порядка регистрации. Функции по регистрации прав на недвижимость осуществлялись в различных субъектах Федерации различными органами (специально созданными учреждениями, бюро технической инвентаризации, Комитетами по земельным ресурсам и землеустройству и др.) и в рамках различных правовых процедур. Поэтому под действовавшим порядком следовало понимать порядок регистрации, установленный на территории конкретного субъекта Федерации.
Данный вывод также основан на практике ВАС РФ. Так, в Постановлении от 25 мая 1999 г. N 8332/98 Президиум ВАС РФ, рассматривая отношения, связанные с договором купли-продажи нежилого помещения, заключенным в 1996 г., отметил, что "в период заключения договора купли-продажи 23 января 1996 года порядок регистрации сделок, совершенных по результатам приватизации государственного имущества, и органы, их регистрирующие, законодательством не были определены. Из материалов дела усматривается, что названный договор купли-продажи зарегистрирован Фондом имущества города Самары в государственном реестре и на основании зарегистрированного договора Комитет по управлению имуществом города Самары выдал свидетельство о собственности на занимаемые нежилые помещения, в том числе и спорные. Такой порядок регистрации сделки купли-продажи недвижимого имущества, совершенной в процессе приватизации, не противоречил законодательству".
В Постановлении от 23 апреля 1996 г. N 8057/95 Президиум ВАС РФ, рассматривая вопрос о принадлежности залогодателю предмета залога - нежилых помещений во вновь построенном доме, указал следующее. "В соответствии со ст. 219 ГК РФ право собственности на здания, сооружения и иное вновь создаваемое недвижимое имущество, подлежащее регистрации, возникает с момента такой регистрации. Процедура регистрации прав на недвижимость в городе Санкт-Петербурге введена распоряжением мэра Санкт-Петербурга от 29 декабря 1994 г. N 1329-р и Приказом председателя Комитета по земельным ресурсам и землеустройству Санкт-Петербурга от 29 декабря 1994 г. N 87. Между тем какие-либо документы, подтверждающие право собственности ответчика на объекты залога, истцом не представлены" <1>.
--------------------------------
<1> ВВАС РФ. 1996. N 10.
Другая проблема, связанная с понятием действующего порядка, состояла в том, мог ли этот порядок изменяться с момента введения в действие ГК РФ до введения в действие Закона о регистрации, или он не мог претерпевать какие-либо изменения, так как именно этому порядку Закон придал правовое значение. Придание нормам Вводных законов смысла "консервации" существовавшего на момент их принятия положения с регистрацией, вряд ли отвечало как их действительному смыслу, так и потребностям гражданского оборота. Под действующим в данном случае следует понимать любой порядок, который действовал в период до принятия Закона о регистрации. При этом субъекты Федерации имели право (и должны были!) совершенствовать этот порядок, вносить в него изменения, направленные на формирование системы регистрации, отвечающей современным условиям.
Правильность данного подхода подтвердил и Закон о регистрации, установивший, что "государственная регистрация прав, осуществляемая в отдельных субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до вступлений в силу настоящего Федерального закона, является юридически действительной" (абз. 2 п. 1 ст. 6).
В рамках проблемы правового регулирования регистрации прав на недвижимость следует рассмотреть также вопрос о ведомственном нормотворчестве. Законом о регистрации в ст. 10 за федеральным органом в области государственной регистрации закреплены полномочия, в соответствии с которыми он "координирует и контролирует деятельность органов по государственной регистрации; обеспечивает соблюдение органами по государственной регистрации Правил ведения Единого государственного реестра прав, а также создание и функционирование системы ведения Единого государственного реестра прав в электронном виде; разрабатывает и издает методические материалы по вопросам практики ведения государственной регистрации прав органами по государственной регистрации". При этом Закон о регистрации не относит к компетенции этого органа издание нормативных актов. Положением о Министерстве юстиции РФ <1> за ним также не закреплены функции нормотворчества. Согласно п. 46 указанного Положения Минюст России "осуществляет функции уполномоченного федерального органа исполнительной власти в области регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", а ст. 10 Закона о регистрации относит к компетенции этого органа только разработку и издание методических материалов по вопросам практики ведения государственной регистрации. Таким образом, следует признать, что Минюст России и его территориальные подразделения, а также федеральный орган в области государственной регистрации и его подразделения в регистрационных округах не вправе издавать акты, регулирующие порядок государственной регистрации прав на недвижимость, издаваемые ими документы в данной сфере могут носить либо индивидуальный характер (приказ о назначении главного регистратора) или характер методических рекомендаций, не являющихся обязательным для регистрирующих органов.
--------------------------------
<1> Утверждено Указом Президента РФ от 2 августа 1999 г. N 954 (утратил силу).
Идея такого подхода в целом понятна - нельзя позволять государственному органу самому определять порядок осуществления своих функций. Наличие нормативных документов, издаваемых регистрирующим органом, неизбежно поставит вопрос о соответствии этих документов актам федеральных органов и органов субъекта Федерации - вопрос, требующий в каждом случае судебного решения.
Между тем реальность такова, что практически всеми органами регистрации принимаются те или иные акты (инструкции, приказы, положения), которые фактически дополняют федеральное законодательство. Даже в тех случаях, когда такие документы являются формально обязательными лишь для персонала учреждения, они фактически регулируют отношения между учреждением и заявителем. Представляется, что сложившаяся ситуация имеет помимо субъективных (желание установить свои, более удобные регистратору, а не заявителю правила работы) и объективные причины.
Как уже отмечалось, правом издания нормативных актов в области регистрации прав на недвижимость обладают только федеральные органы и Правительство РФ, а также законодательные и исполнительные органы субъектов Федерации. Однако документы федерального уровня не обладают (и не должны обладать) достаточной конкретностью для регламентации всего процесса регистрации прав, в то время как такая регламентация объективно необходима во избежание произвола со стороны регистраторов.
В качестве подтверждения этого тезиса можно привести пример с регистрацией прав на вновь созданные объекты недвижимости. Единственной нормой федерального уровня по этому вопросу является п. 1 ст. 25 Закона о регистрации, в котором сказано: "Право на вновь создаваемый объект недвижимого имущества регистрируется на основании документов, подтверждающих факт его создания". Вряд ли при приеме и рассмотрении документов регистратор или иной работник учреждения сможет прямо руководствоваться такой нормой. Вполне очевидно, что как для заявителя, так и для учреждения должен быть сформирован перечень документов, необходимых для рассмотрения данного вопроса.
Каков же выход из создавшейся ситуации? Возможно несколько вариантов:
1. Утверждать детальные инструкции постановлением Правительства РФ.
2. Предоставить Минюсту России право издания нормативных документов, более подробно регламентирующих деятельность Федеральной регистрационной службы.
3. Предоставлять право издания этих актов Федеральной регистрационной службе и ее подразделениям.
Наиболее предпочтительным является, по мнению автора, второй вариант. Детальная разработка вопросов регистрации в постановлениях Правительства РФ вряд ли соответствует уровню правительственных документов, перенесение же нормотворчества в данной области на местный уровень неизбежно приведет к нарушению заложенного в Законе о регистрации единства системы регистрации в целом по стране. Вместе с тем, наделение Минюста России функциями контроля за деятельностью органов по государственной регистрации, обеспечения соблюдения Правил ведения ЕГРП (ст. 10 Закона о регистрации) неизбежно требует наделения его правом издания обязательных для всех учреждений указаний, которые фактически будут носить нормативный характер. Поэтому мы считаем целесообразным внесение соответствующих изменений как в ст. 10 Закона о регистрации, так и в Положение о Минюсте России. Таким образом были бы созданы условия для устранения местного нормотворчества и для обеспечения единства порядка регистрации в пределах страны.
Подводя итог анализа проблемы правового института государственной регистрации прав на недвижимость, можно сделать некоторые выводы.
1. Правовой институт государственной регистрации прав на недвижимость представляет собой совокупность норм различных отраслей права: гражданского, административного, гражданско-процессуального.
2. В рамках комплексного института государственной регистрации прав на недвижимость ведущая роль принадлежит нормам гражданского права.
3. В состав этого правового института входят как нормы федерального законодательства, так и нормы, принятые уполномоченными органами субъектов Федерации в той их части, в которой они не противоречат федеральным актам.
4. К данному правовому институту следует относить правовые нормы, принятые органами различного уровня, действовавшие в период до принятия Закона о регистрации и изданных на его основании подзаконных актов.
1.6. Понятие государственной регистрации
прав на недвижимость
Определению государственной регистрации прав на недвижимость посвящена ст. 2 Закона о регистрации. Она определяет государственную регистрацию как "юридический акт признания и подтверждения государством возникновения, ограничения (обременения), перехода или прекращения прав на недвижимое имущество в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации". Однако данное определение отражает лишь один из аспектов понятия государственной регистрации - регистрация, как акт государственного органа.
Вместе с тем анализ научных работ как по гражданскому, так и по административному праву свидетельствует о том, что в определении сущности <1> государственной регистрации прав на недвижимое имущество среди ученых нет единства. Так, государственная регистрация прав на недвижимое имущество рассматривается как ненормативный акт государственного органа, юридический факт в фактическом составе, влекущем возникновение, изменение или прекращение прав на объект недвижимости <2>, комплексное средство государственного регулирования предпринимательской деятельности на рынке недвижимости <3>. По мнению М.Г. Пискуновой, "государственная регистрация - императивная норма гражданского права, необходимое условие возникновения вещных и обязательственных прав на недвижимость" <4>.
--------------------------------
<1> Известно, что "сущность всегда составляет основу любого объекта познания, потому что отражает внутренние содержательные характеристики и отношения, проявления, стороны". Это определение, на наш взгляд, относится и к сущности государственной регистрации прав на недвижимое имущество. Философский словарь. 5-е изд. М., 1986. С. 469.
<2> См.: Концепция развития гражданского законодательства о недвижимом имуществе. С. 63; Писков И.П. Роль акта регистрации прав в механизме возникновения прав на недвижимость // Законодательство. 2002. N 8. С. 40 - 47.
<3> См.: Ильченко А.Л. Государственная регистрация прав и сделок с недвижимостью как средство государственного регулирования предпринимательской деятельности: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 6 - 7.
<4> Пискунова М.Г. Государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним как правоприменительная деятельность учреждений юстиции. С. 286 - 287.
Государственную регистрацию можно рассматривать в двух аспектах: как специфическую деятельность государства и как результат этой деятельности. При этом государственная регистрация как деятельность не всегда заканчивается государственной регистрацией в виде результата, поскольку результатом этой деятельности может быть отказ в государственной регистрации.
Рассмотрим сначала государственную регистрацию как деятельность. Любая деятельность определяется прежде всего ее целями и содержанием. Вопрос о целях государственной регистрации рассмотрен ранее. Применительно же к определению деятельности, по мнению автора, имеют значение только непосредственные цели, на которые эта деятельность в каждом случае направлена. При этом нужно отметить, что государственная регистрация как деятельность может рассматриваться в узком и широком смысле. В широком смысле государственная регистрация прав на недвижимость может быть определена как одна из функций государства, осуществляемая его специальными органами в целях защиты имущественных прав участников гражданского оборота. К государственной регистрации в этом смысле относится не только деятельность регистрирующего органа по рассмотрению конкретных документов, но и деятельность государства по организации системы регистрации, установлению принципов ведения реестра, автоматизации регистрационных процессов, методов отражения и защиты информации, а также деятельности по предоставлению информации о государственной регистрации прав на недвижимость.
Такое определение позволяет раскрыть понятие государственной регистрации прав на недвижимость как формы государственной деятельности. Оно необходимо, поскольку за конкретными актами государственного органа всегда нужно видеть общую направленность всех этих актов, общие цели функционирования системы, созданной для осуществления данной деятельности.
Вместе с тем приведенное определение не раскрывает содержательную сторону государственной регистрации, не указывает, в чем именно состоит эта деятельность государства. И здесь необходимо обратиться к понятию регистрации в узком смысле, т.е. рассмотреть, что же представляет собой деятельность регистрирующего органа в каждом конкретном случае. В этом смысле государственная регистрация прав представляет собой процесс рассмотрения заявления (требования) заинтересованного лица, адресованного государственному органу о внесении сведений о его праве на объект недвижимого имущества в установленные законом формы (государственный реестр). Этот процесс состоит из приема представленных заявителем документов, их правового анализа с точки зрения установления оснований для регистрации либо отказа в регистрации, принятия