"Недвижимое имущество: государственная регистрация и проблемы правового регулирования" (Алексеев В.А.) ("Волтерс Клувер", 2007)

соответствующего решения, отражения этого решения в формах, установленных законом, и выдачи документов заявителю с уведомлением о принятом решении.
Если определение государственной регистрации как формы деятельности позволяет установить общую направленность работы и задачи всех регистрирующих органов, то определение государственной регистрации в узком смысле подводит к пониманию непосредственной цели регистрирующего органа при рассмотрении каждого обращения. С точки зрения автора, эту цель можно определить как установление наличия оснований для внесения соответствующей записи в государственный реестр прав на недвижимое имущество. В негативном же аспекте эта цель может быть сформулирована как установление наличия или отсутствия оснований для отказа в регистрации.
Итак, регистрация прав на недвижимость в узком смысле - это деятельность государства в лице его специальных органов, представляющая собой процесс рассмотрения заявлений (требований) заинтересованных лиц о внесении сведений об их правах на объекты недвижимого имущества в государственный реестр прав на недвижимость. Основным содержанием этого процесса является установление регистрирующим органом оснований для внесения в реестр требуемых сведений.
Государственная регистрация выступает в качестве одной из форм применения права. Она состоит в принятии акта применения права как документально оформленного действия государственного органа. В юридической литературе формы реализации права классифицируются по различным основаниям:
а) по характеру правовых связей между субъектами права - в общих и конкретных правовых отношениях;
б) по субъектному составу - индивидуальная и коллективная формы;
в) по внешнему проявлению - активная и пассивная формы;
г) по методу воздействия - добровольное и принудительное осуществление права;
д) по правовому положению субъектов - гражданско-правовая и административно-правовая формы <1> и т.д.
--------------------------------
<1> Подробнее см., напр.: Абдулаев М.И., Комаров С.И. Проблемы теории государства и права. СПб., 2004. С. 390.
Давая оценку регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним с учетом положений указанной классификации, отметим, что она реализуется в конкретных правовых отношениях в индивидуальной активной форме, осуществляется добровольно в административно-правовой форме. Результатом правоприменительной деятельности органа по регистрации прав является принятие решения о наличии или отсутствии оснований для внесения в Единый государственный реестр сведений о правах на конкретное недвижимое имущество, которые имеют обязательную силу предписания, в том числе и для правообладателя.
Следует отметить, что широкое определение регистрации имеет значение прежде всего для теории государственного управления. Право вряд ли нуждается в таком определении. Для правовых определений необходима более высокая степень конкретности как в определении целей, так и содержания деятельности. В этом плане нам более подходит узкое определение государственной регистрации.
Если для регистрирующего органа регистрация - это процесс, то с точки зрения заявителя - это прежде всего цель как субъективное представление о результате этого процесса. Эта цель может быть достигнута или не достигнута. В связи с этим перейдем ко второму аспекту - к государственной регистрации как одному из возможных результатов взаимодействия регистрирующего органа и заявителя.
Анализ законодательства позволяет сделать вывод о том, что термин "государственная регистрация прав на недвижимое имущество" в Законе о регистрации используется именно в этом последнем значении. Когда в законе говорится о том, что права возникают с момента регистрации (п. 2 ст. 8 ГК РФ), права на недвижимость и сделки с недвижимостью подлежат регистрации (п. 1 ст. 131, п. 1 ст. 165 ГК РФ), договор считается заключенным с момента регистрации (п. 3 ст. 433 ГК РФ), то речь, разумеется, идет не о процессе, а о результате. Именно в этом аспекте дано вышеприведенное определение в ст. 2 Закона о регистрации. Что же представляет собой этот результат с точки зрения права?
Большинство исследователей выделяют два подхода к характеристике правовой природы акта применения права:
- как ненормативного акта государственного органа;
- как юридического факта в фактическом составе, влекущем возникновение, изменение или прекращение прав на объект недвижимости.
При этом авторы Концепции развития гражданского законодательства о недвижимом имуществе полагают, что "запись в ЕГРП, не являясь по своей правовой природе ненормативным актом (подобно тому, как не являются ненормативными акты органов регистрации актов гражданского состояния, действия нотариусов и др.), представляет собой особый юридический факт, который вместе с соответствующим правовым основанием образует сложный фактический состав, и в этом смысле с момента государственной регистрации права можно говорить о юридической неразрывности государственной регистрации и зарегистрированного права" <1>. Таким образом, если качество юридического факта за государственной регистрацией признается всеми <2>, то признание государственной регистрацией ненормативным актом является спорным.
--------------------------------
<1> Концепция развития гражданского законодательства о недвижимом имуществе. С. 63.
<2> Единственным исключением из этого является позиция П.В. Скибы, которая формулируется следующим образом: "Многие ученые-цивилисты считают, что государственная регистрация - это акт государственного органа, устанавливающий, изменяющий или прекращающий гражданские права и обязанности. Государственная регистрация действительно является актом государственного органа, но этот акт имеет другой правовой характер. Он, как некоторые иные акты государственных органов, не порождает гражданских прав и обязанностей и не влечет административных последствий. Само возникновение, изменение или прекращение гражданского правоотношения здесь поставлено в зависимость от сделки, заключаемой и исполняемой сторонами. Государственный акт в виде регистрации "легализует" и "подтверждает" перед третьими лицами не только возникшее правоотношение, но и те правовые последствия, наступление которых стороны желали" (Скиба П.В. Особенности сделок купли-продажи недвижимости: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001). Таким образом, отрицая способность государственной регистрации порождать правовые последствия, автор данной точки зрения практически не признает регистрацию юридическим фактом, называя ее тем не менее актом государственного органа. Между тем невозможность государственной регистрации непосредственно породить гражданско-правовые отношения не означает, что акт государственной регистрации вообще не влечет правовых последствий, поскольку этот акт порождает эти последствия только в рамках юридического состава.
Государственная регистрация - это юридический факт, с которым закон связывает определенные юридические последствия. Для того чтобы определить правовую природу этого факта, обратимся к принятой в теории права классификации юридических фактов. Разумеется, данный юридический факт является юридическим действием, а не событием. Это действие государственного органа, а действие любого органа всегда представляет собой акт. Акты делятся на нормативные и индивидуальные (ненормативные). Вполне очевидным представляется то, что регистрация права на объект недвижимости является индивидуальным (ненормативным) актом государственного органа. Данный вид юридических актов в науке административного права именуется индивидуальными правоприменительными актами органов государственного управления <1>.
--------------------------------
<1> См.: Юсупов В.А. Правоприменительная деятельность органов управления. М., 1979. С. 100 - 101; Васильев Р.Ф. Определение понятия актов органов управления в науке советского административного права // Вестник МГУ. М., 1975. Серия "Право". N 6. С. 21; Новоселов В.И. Законность актов органов управления. М., 1967. С. 10.
Акт государственной регистрации в качестве юридического документа характеризуется формализацией своего содержания. Однако в отличие от иных правоприменительных актов, акт государственной регистрации не содержит таких традиционных элементов, как вводная, описательная, мотивировочная и резолютивная части. Согласно абз. 5 п. 1 ст. 13 Закона о регистрации государственная регистрация прав осуществляется не путем издания акта, а путем внесения записей в ЕГРП на недвижимое имущество и сделок с ним. Возможно, такая специфическая форма акта регистрации дала основание для отказа от признания его ненормативным актом государственного органа. Однако, как представляется, ненормативный акт может быть оформлен по-разному, важно, чтобы его форма соответствовала закону. Признавая за записью в ЕГРП только качество юридического факта, последователи рассматриваемой позиции оставляют за кадром вопрос о происхождении этой записи, которая появляется в результате действия государственного органа, осуществляемого в определенном процессуальном порядке, что характерно именно для ненормативного акта. Кроме того, Закон о регистрации сам называет государственную регистрацию "актом признания и подтверждения государством" определенных обстоятельств <1>.
--------------------------------
<1> Развернутая критика позиции противников признания государственной регистрации ненормативным актом содержится в работе В.В. Чубарова (см.: Чубаров В.В. Проблемы правового регулирования недвижимости. С. 306 - 311).
Следует отметить, что дискуссия о правовой природе акта государственной регистрации была привязана, в основном, к вопросу о порядке рассмотрения в суде дел о признании недействительной государственной регистрации прав на недвижимость и отказа в такой регистрации. Признание государственной регистрации и отказа в регистрации ненормативными актами регистрирующих органов с необходимостью влекло отнесение соответствующих дел к категории вытекающих из административных правоотношений и иных публичных правоотношений (ст. 29 АПК РФ) <1>. В то же время такой подход вполне обоснованно вызывал сомнения, так как фактически в таких делах исследуются прежде всего гражданско-правовые отношения, послужившие основанием для регистрации или основанием отказа. Однако, как представляется, для решения задачи обоснования передачи соответствующих дел из одной коллегии арбитражного суда в другую вряд ли стоило строить такую сложную и противоречивую концепцию.
--------------------------------
<1> В своем Постановлении по одному из дел ФАС Северо-Западного округа, в частности, указал: "Государственная регистрация является ненормативным актом государственного органа, а потому дело по иску о признании акта регистрации недействительным подлежит коллегиальному рассмотрению" (Постановление ФАС Северо-Западного округа от 23 декабря 1999 г. N А26-2393/99-01-05/89).
По мнению автора, необходимо решить данный вопрос на уровне руководящих разъяснений высших судебных органов РФ. При этом в таком разъяснении следовало бы указать, что суды должны рассматривать споры о признании недействительной регистрации прав на недвижимое имущество в порядке рассмотрения дел, вытекающих из гражданско-правовых отношений.
В связи с судебной практикой рассмотрения споров, связанных с государственной регистрацией, возникает вопрос о принципиальной возможности предъявления иска о признании недействительной регистрации права на недвижимость. И.Н. Плотникова, отрицая такую возможность, пишет о том, что "Закон о регистрации не устанавливает возможность обжалования факта регистрации". В связи с этим, по ее мнению, "в суде может быть оспорено материальное право, а не его регистрация" <1>. Такое утверждение представляется слишком категоричным. В то же время оно будет абсолютно верным, если не признавать за государственной регистрацией качества ненормативного акта. Действительно, если основанием для регистрации права послужила сделка, то оспаривать нужно именно само зарегистрированное право и то основание (сделку), на котором эта регистрация произведена. Однако вполне можно представить, что регистрирующий орган провел регистрацию вообще без каких-либо оснований, но соответствующая запись существует, и она в соответствии со ст. 2 Закона о регистрации является "единственным доказательством существования зарегистрированного права". Очевидно, что никакого права в данном случае не существует, и обжаловать в этом смысле нечего. Но неправомерно совершенная запись должна быть каким-то образом удалена из реестра. Сделать это возможно только на основании судебного решения, а такое решение может быть принято, как представляется, только в порядке обжалования ненормативного акта государственного органа.
--------------------------------
<1> Плотникова И.Н. Институт государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним в системе защиты прав собственности граждан и юридических лиц // Государственная регистрация прав на недвижимость: теория и практика. М., 2005. С. 68.
Итак, государственная регистрация как юридический факт представляет собой ненормативный акт государственного регистрирующего органа.
Следующим важным признаком, определяющим юридический факт, являются те последствия, которые он влечет. Как мы увидим далее, в зависимости от основания возникновения права факт государственной регистрации может иметь различное значение. Факт государственной регистрации может быть конечным элементом юридического состава, приводящим к самому возникновению права. О.А. Красавчиков отмечал, что юридический (фактический) состав влечет связываемые с ним законом правовые последствия с момента накопления всех его элементов - юридических фактов <1>. Факт регистрации может быть необходимым для реализации уже возникшего права <2>. Но независимо от правового значения факта регистрации, в каждом конкретном случае его сущность состоит в признании этого права государством и предоставлении этому праву той защиты со стороны государства, которая обеспечивается системой регистрации прав на недвижимость. Специфика различных оснований возникновения права состоит лишь в определении момента возникновения права. Однако возможность реализации любого права на недвижимость в полном объеме (и прежде всего, в отношении распоряжения) независимо от основания его возникновения появляется лишь с момента государственной регистрации этого права. Государство не может защищать права, о которых оно не знает. Единственным держателем информации о правах на недвижимость является система регистрирующих органов. Поэтому ключевым в определении государственной регистрации как акта государственного органа и общим для всех таких актов является то, что это акт признания государством регистрируемого права, обеспечивающий возможность реализации этого права его обладателем.
--------------------------------