"Недвижимое имущество: государственная регистрация и проблемы правового регулирования" (Алексеев В.А.) ("Волтерс Клувер", 2007)

у заявителя отсутствует обязанность обращения в регистрирующий орган. В основе регистрационного процесса лежит волеизъявление правообладателя, который согласно ст. 16 Закона о регистрации вправе самостоятельно решать вопрос о своем вступлении в отношения по поводу регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Проведение регистрации носит заявительный характер. И, хотя отсутствие государственной регистрации ведет к непризнанию права на недвижимое имущество со стороны государства, только от самого правообладателя зависит, придаст ли он возникшим правоотношениям юридическую силу. Причем государство не устанавливает каких-либо санкций за неосуществление государственной регистрации, следовательно, отсутствуют основания для квалификации отсутствия обращения за государственной регистрацией в качестве правонарушения и для привлечения правообладателя к ответственности (административной, уголовной).
Прекращение регистрационных отношений также возможно по инициативе правообладателя. Правообладатель вправе на любой стадии государственной регистрации (до принятия решения учреждением юстиции по регистрации прав) отказаться от совершения регистрационных действий и забрать представленные на регистрацию документы. В соответствии с п. 4 ст. 20 Закона о регистрации "до внесения в Единый государственный реестр прав записи о сделке, о праве или об ограничении (обременении) права либо до принятия решения об отказе в государственной регистрации права рассмотрение заявления (заявлений) о государственной регистрации права и иных представленных на государственную регистрацию прав документов может быть прекращено на основании заявлений сторон договора" <1>.
--------------------------------
<1> Обращает на себя внимание не вполне корректная формулировка данной нормы. При буквальном ее толковании возможность отказаться от регистрации у заявителя имеется только в том случае, если основанием возникновения его права является договор. Однако не совсем понятно, почему от регистрации своего права не может отказаться владелец вновь созданного объекта недвижимости, наследник или лицо, чье право установлено решением суда. С учетом изложенного было бы правильнее указать, что рассмотрение заявления о государственной регистрации может быть прекращено на основании заявления лица, которое обратилось с заявлением о регистрации.
В то же время праву заявителя на обращение в регистрирующий орган соответствует императивная обязанность этого органа рассмотреть его обращение и произвести государственную регистрацию, если отсутствуют основания для отказа. Возможность усмотрения регистратора в процессе принятия решения также весьма ограничена, по сравнению с полномочиями, например, органа исполнительной власти или местного самоуправления, деятельность которых также регламентирована административным правом. Практически эта возможность сводится к праву регистратора приостановить государственную регистрацию "при возникновении у него сомнений в наличии оснований для государственной регистрации прав, а также в подлинности представленных документов или достоверности указанных в них сведений". При этом "государственный регистратор обязан принять необходимые меры по получению дополнительных сведений и (или) подтверждению подлинности документов или достоверности указанных в них сведений" (п. 1 ст. 19 Закона о регистрации).
Такое положение регистратора и регистрирующего органа также свидетельствует о ведущем характере гражданско-правовых норм в рамках института государственной регистрации прав на недвижимость. В качестве критерия, который позволяет указать на приоритетное регулирование регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним нормами гражданского права, здесь выступает метод правового регулирования.
По справедливому замечанию В.Ф. Яковлева, "теория права не знает другой такой емкой специальной правовой категории, как метод, которая могла бы вобрать в себя основные черты отрасли права... Эта категория позволяет раскрыть юридические черты каждой отрасли права в их органическом единстве и своеобразие ее воздействия на поведение людей. Именно поэтому метод используется как классификационный признак при изучении системы права" <1>.
--------------------------------
<1> Яковлев В.Ф. К проблеме гражданско-правового метода регулирования общественных отношений // Антология уральской цивилистики. (1925 - 1989): Сб. ст. М., 2001. С. 366 - 367.
При этом, как указывал С.С. Алексеев, "использование метода правового регулирования при отраслевой квалификации тех или иных отношений не может быть противопоставлено использованию в этих целях предметных признаков. Наличие особого метода является лишь отражением в правовой сфере существования таких свойств предмета правового регулирования, которые необходимы и достаточны для формирования особой отрасли права" <1>.
--------------------------------
<1> Антология уральской цивилистики: (1925 - 1989): Сб. ст. М., 2001. С. 26.
Проведенный анализ показывает, что в отношениях по государственной регистрации "удельный вес" диспозитивности гораздо выше, чем проявления субординации.
В то же время В.Ф. Яковлев отмечает, что "юридическое равенство выражается не в совпадении конкретного содержания правоспособности, а в том, что правоспособность всех субъектов гражданского права является однопорядковой: она создает субъектам права одинаковую возможность участия в гражданских правоотношениях в одних и тех же ролях - в качестве носителей гражданских прав и обязанностей в конкретных правоотношениях и обусловливает равную возможность для субъектов гражданского права в выражении волеизъявления, направленного на установление правоотношения, а также в определении прав и обязанностей" <1>.
--------------------------------
<1> Яковлев В.Ф. Указ. соч. С. 371.
Поэтому предшествующие рассуждения не дают оснований для отнесения всех отношений в данной области к сфере гражданского права, но позволяет сделать вывод о том, что гражданско-правовое регулирование имеет в данной области определяющее значение.
В литературе высказана оригинальная точка зрения о существовании "регистрационного права" как самостоятельной комплексной отрасли права.
Автор этой позиции А.Р. Кирсанов пишет: "...проведенное исследование правовых основ регистрационной деятельности в сфере недвижимости приводит к выводу о том, что в Российской Федерации формируется относительно самостоятельная отрасль права - регистрационное право" <1>. Не придавая слишком большого значения тому, как называть совокупность норм, регулирующих отношения, связанные с регистрацией прав на недвижимость, следует все же отметить, что признание этой совокупности норм отраслью права вряд ли обоснованно. Во-первых, в науке уже подвергались критике попытки выделения бесконечного количества отраслей права только на основании наличия определенной сферы регулирования. Венцом подобной концепции было провозглашение наличия отрасли банно-прачечного права. Во-вторых, если следовать концепции А.Р. Кирсанова, то, очевидно, должно существовать несколько отраслей права, которые с равным основанием могут претендовать на название "регистрационное". Ведь регистрация осуществляется не только в отношении прав на недвижимость, есть регистрация юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, ценных бумаг, регистрация актов гражданского состояния и автотранспорта.
--------------------------------
<1> Кирсанов А.Р. Новая система государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним в Российской Федерации. С. 84.
Однако главным обстоятельством, побуждающим выступить против концепции "регистрационного права", является то, что в ее основе лежит идея о существовании некой особой "регистрационной деятельности", которая и есть предмет регулирования данной "отрасли". Подобный подход может привести и реально приводит к тому, что деятельность регистраторов начинает рассматриваться как самостоятельное явление, исследование содержательной стороны этой деятельности, которая состоит в применении гражданско-правовых норм, подменяется исследованием процессуальных моментов взаимоотношений между регистратором и заявителем.
Вопрос об определении отраслевой принадлежности норм, входящих в состав института государственной регистрации прав недвижимости, имеет серьезное практическое значение. Это, в частности, относится к признанию административно-правовой природы норм, определяющих порядок регистрации. Как уже отмечалось, Гражданским кодексом предусмотрено принятие Закона о регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Если признать, что такой Закон регулирует гражданско-правовые отношения, то очевидно, что субъекты Федерации не могут принимать своих нормативных актов по этому вопросу, так как в соответствии с п. "о" ст. 71 Конституции РФ гражданское законодательство относится к компетенции Федерации. Одновременно из такого положения последовал бы вывод о незаконности всех принятых до Закона о регистрации актов субъектов Федерации, регулирующих порядок государственной регистрации прав на недвижимость. Нам же представляется, что административно-правовой характер возникающих при осуществлении регистрации отношений позволял до издания Закона о регистрации и в настоящее время позволяет субъектам Федерации принимать соответствующие нормативные акты, разумеется, при условии отсутствия противоречий с федеральными актами. Такая возможность устанавливается п. "к" ст. 72 Конституции РФ, которая отнесла административное законодательство к предмету совместного ведения Федерации и ее субъектов.
Как представляется, данное положение не должно подвергаться сомнению в связи с содержанием ст. 3 Закона о регистрации. В этой статье говорится о том, что "субъекты Российской Федерации принимают нормативные правовые акты о поэтапном создании органов, осуществляющих государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним". Приведенная норма не может быть истолкована как ограничение прав субъекта в области административного законодательства, во-первых, потому, что это противоречило бы указанной норме Конституции, а во-вторых, потому, что федеральные нормативные акты не урегулировали и не в состоянии урегулировать абсолютно все вопросы, возникающие в рамках рассматриваемых правоотношений, в связи с чем будет существовать необходимость их регулирования на уровне субъектов.
В отношении проблемы правовой природы норм о регистрации возникает и второй важный вопрос: существовала ли до введения в действие Закона о регистрации государственная регистрация прав на недвижимость, или она появилась только после принятия данного Закона и создания адекватной ему системы регистрации? Отношение к этому вопросу было весьма неоднозначным, в частности, в практике судов различных регионов, и даже различных судов одного региона. Такая ситуация связана с тем, что нормы ГК РФ о регистрации в определенной степени носили программный характер, их применение было затруднено отсутствием в России единой в организационном и правовом отношении системы регистрации прав на недвижимость. Однако можно ли в связи с такой ситуацией говорить, что нормы о регистрации не действовали? Полагаем, что гражданское законодательство не дает оснований для такого вывода.
Статья 131 ГК РФ без всяких оговорок устанавливает обязательность регистрации вещных прав на недвижимые вещи, их ограничений, возникновения, перехода и прекращения. Пункт 2 ст. 8 ГК РФ говорит о том, что права на имущество, подлежащие государственной регистрации, возникают с момента регистрации соответствующих прав на него, если иное не установлено законом. Статья 165 ГК РФ говорит о ничтожности сделки с недвижимым имуществом при несоблюдении требования о ее государственной регистрации. Требования об обязательной регистрации соответствующих сделок содержатся в нормах части второй ГК РФ о купле-продаже, дарении, аренде и других сделках по поводу недвижимого имущества.
В ч. 2 ст. 223 ГК РФ с моментом регистрации связан момент возникновения права собственности у приобретателя имущества, отчуждение которого подлежит государственной регистрации, а п. 3 ст. 433 ГК РФ связывает момент заключения договора, подлежащего регистрации, с моментом этой регистрации.
Таким образом, в ГК РФ содержится система взаимосвязанных норм о регистрации, изъятие которых нарушило бы систему регулирования широкого круга отношений. Вместе с тем проблема отсутствия Закона о регистрации и системы регистрирующих учреждений, соответствующей ГК РФ, была очевидна. Но законодатель не пошел в связи с этим на временный отказ от применения норм об обязательности и правовых последствиях регистрации.
Эта ситуация нашла отражение во Вводных законах как к части первой, так и к части второй ГК РФ. В ст. 8 Федерального закона "О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" <1> указано, что впредь до введения в действие Закона "О регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" применяется действующий порядок регистрации недвижимого имущества и сделок с ним, а ст. 6 аналогичного Закона о части второй ГК РФ <2> говорит о применении действующего порядка регистрации сделок с недвижимым имуществом до введения в действие Закона о регистрации. Таким образом, законодатель на период отсутствия закона о регистрации не признал нормы ГК РФ временно недействующими, а обеспечил возможность их действия путем признания порядка регистрации существовавшего на момент введения в действие ГК РФ. Указанные нормы Вводных законов означают, что с регистрацией, осуществляемой в порядке, действовавшем на момент введения в действие ГК РФ, закон связывает те правовые последствия, которые установлены гражданским законодательством.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3302.
<2> СЗ РФ. 1996. N 5. Ст. 411.
На это неоднократно указывал ВАС РФ в своих постановлениях по конкретным делам. Так, в Постановлении от 2 февраля 1999 г. N 4749/98 Президиума ВАС РФ по делу, предметом которого были отношения, связанные с договором купли-продажи, заключенным в 1995 г., было указано, что судом не учтена норма ст. 131 ГК РФ, согласно которой право собственности и другие вещные права на недвижимые вещи подлежат государственной регистрации, а ст. 8 Федерального закона "О введении в действие части первой Гражданского кодекса РФ" предусматривается сохранение действующего порядка регистрации недвижимого имущества и сделок с ним. Далее в Постановлении указано, что суд не выяснил, было ли зарегистрировано право собственности за ответчиком и, следовательно, выступал ли он надлежащим продавцом имущества. Данное обстоятельство, по мнению Президиума ВАС РФ, имеет существенное значение для регистрации права собственности за истцом-покупателем <1>.
--------------------------------
<1> ВВАС РФ. 1999. N 5.
Теперь необходимо рассмотреть,