"аукционы и конкурсы: комментарий судебно-арбитражной практики" (беляева о.а.) ("контракт", "волтерс клувер", 2010)

иного имущества должника. Иными словами, недостаточность денежных средств для проведения расчетов с кредиторами не является основанием для вынесения против ликвидируемой организации судебного акта. В ст. 7 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 119-ФЗ "Об исполнительном производстве", равно как и в ст. 12 Закона об исполнительном производстве, приводятся виды исполнительных документов, среди которых нет решения ликвидатора (ликвидационной комиссии) о реализации имущества путем его продажи с публичных торгов. Кроме того, нужно помнить, что законодательство об исполнительном производстве определяет условия и порядок  принудительного исполнения судебных актов, актов других органов и должностных лиц.
Если речь идет о процедуре добровольной ликвидации, то исполнительные документы против ликвидируемого юридического лица отсутствуют, а у судебного пристава-исполнителя нет оснований организовывать проведение публичных торгов по продаже имущества такого лица на основании решения его ликвидатора (ликвидационной комиссии).
 Поэтому, если бы ликвидатор предприятия действовал в точном соответствии с требованиями п. 3 ст. 63 ГК РФ, продажа имущества с публичных торгов не достигла бы своей цели, а действительность таких договоров могла бы быть поставлена под сомнение.
Отметим, что есть и другое мнение на этот счет. Так, торги по продаже имущества ликвидируемого федерального государственного унитарного предприятия организовывала некая коммерческая организация. Судебные инстанции пришли к выводу, что эти торги проведены неуполномоченным лицом, так как согласно Постановлению Правительства РФ от 19 апреля 2002 г. N 260 "О реализации арестованного имущества, реализации, переработке (утилизации), уничтожении конфискованного и иного имущества, обращенного в собственность государства" <1> такие торги должен организовывать Российский фонд федерального имущества <2>. Данное суждение представляется неверным, поскольку Российский фонд федерального имущества (а ныне и Росимущество) имеет полномочия по реализации имущества,  арестованного во исполнение судебных решений. А при организации торгов по продаже имущества ликвидируемой организации никакого судебного решения нет и быть не может.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2002. N 17. Ст. 1677.
<2> См.: Постановление ФАС Дальневосточного округа от 3 августа 2009 г. N Ф03-3373/2009. В настоящее время эти полномочия переданы Федеральному агентству по управлению государственным имуществом (Росимущество) в соответствии с п. 10 Указа Президента РФ от 12 мая 2008 г. N 724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти" (СЗ РФ. 2008. N 20. Ст. 2290), п. 1 Положения о Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 5 июня 2008 г. N 432 (СЗ РФ. 2008. N 23. Ст. 2721).
 Итак, обстоятельства дела таковы, что и стороны приведенного спора, и судебные инстанции, рассматривающие его, учитывали исключительно требования Закона о приватизации, не подлежащего применению к спорным отношениям сторон. В ходе судебного разбирательства не поднимался вопрос о том, что первопричиной заключения спорного договора купли-продажи стала именно ликвидация предприятия, а не приватизация муниципального имущества, закрепленного за данным предприятием.
Таким образом, в ходе комментирования настоящего спора его обстоятельства были проанализированы в разных аспектах: и с позиции законодательства о приватизации, и с позиции требований ГК РФ, а также законодательства об исполнительном производстве. Представляется, что выводы всех судебных инстанций, сделанные при рассмотрении настоящего дела, являются принципиально неверными.
 Вместе с тем анализ данного дела приводит к постановке очень серьезной проблемы, состоящей в том, что действующее законодательство не содержит конкретных норм, устанавливающих порядок проведения публичных торгов по реализации имущества ликвидируемой организации. Отсылка же к использованию правил проведения торгов в порядке исполнения судебных решений ровным счетом ничего не дает, поскольку такого специального порядка нет. А даже если бы он и был установлен, положения Закона об исполнительном производстве не могли бы применяться к торгам, проводимым в отсутствие исполнительного документа о наложении взыскания на имущество должника.
Глава третья. ТОРГИ НА ПРАВО ЗАКЛЮЧЕНИЯ
ГОСУДАРСТВЕННЫХ (МУНИЦИПАЛЬНЫХ) КОНТРАКТОВ
Закон о размещении заказов действует в нашей стране уже более четырех лет, в него постоянно вносится огромное число изменений и поправок, неизменным остается лишь то, что основным способом размещения публичных заказов остаются торги (конкурсы, аукционы). Однако в связи с тем, что данный Закон содержит множество процедурных норм, по многим параметрам отличающихся от положений ГК РФ, так как затрагивают и сферу регулирования публичных правоотношений, количество споров, связанных с размещением публичных заказов, год от года только увеличивается. Наиболее интересные и показательные из них будут прокомментированы в настоящей главе.
1. Проведение торгов по процедурам, установленным
для размещения государственного (муниципального) заказа,
допустимо при наличии признаков государственных
(муниципальных) нужд
Дело N А71-8731/2006-А18 Арбитражного суда
Удмуртской Республики
Министерство здравоохранения и Министерство экономики Удмуртской Республики (далее по тексту совместно именуются "Министерства") объявили о проведении открытого конкурса для заключения государственного контракта на оказание услуг уполномоченного аптечного склада. ЗАО "Медико-фармацевтическая компания "П" обратилось в Управление Федеральной антимонопольной службы по Удмуртской Республике с жалобой о несоответствии конкурсных требований для заключения государственного контракта ст. 1 Закона о размещении заказов и признании условий конкурса недействительными. По результатам рассмотрения этой жалобы УФАС по Удмуртской Республике (далее - Антимонопольный орган) вынесло предписание об устранении нарушений путем отмены проведения данного конкурса.
Выдавая предписание, Антимонопольный орган руководствовался тем, что размещаемый заказ не относится к государственным нуждам, поскольку финансирование потребности Удмуртской Республики в услугах уполномоченного аптечного склада планировалось осуществлять за счет средств централизованных поставщиков лекарственных средств.
Помимо этого Антимонопольный орган в своем решении указывал, что конкурсная документация содержит такие требования к услугам, оказываемым уполномоченным аптечным складом, которые влекут ограничение количества участников размещения заказа (требования к складским помещениям, привлекаемым сотрудникам, транспортным средствам). Эти требования проверяются Федеральной службой по надзору в сфере здравоохранения и социального развития при выдаче соответствующих лицензий. Антимонопольный орган предложил заказчику разделить предмет конкурса (лот) на две части, что привело бы к увеличению количества участников размещения заказа.
Не согласившись с требованиями Антимонопольного органа, Министерства обратились в Арбитражный суд Удмуртской Республики с заявлением о признании незаконными решения и предписания Антимонопольного органа. Решением арбитражного суда требования заявителей были удовлетворены. Апелляционная жалоба Антимонопольного органа осталась без удовлетворения по следующим основаниям.
Во-первых, потребность Удмуртской Республики в услугах уполномоченного аптечного склада соответствует понятию государственных нужд. Разработка и осуществление региональных программ обеспечения населения лекарственными средствами входят в компетенцию органов исполнительной власти субъектов РФ <1>. Ключевым звеном в организации процесса лекарственного обеспечения населения является использование уполномоченного аптечного склада.
--------------------------------
<1> См. ст. 7 Федерального закона от 22 июня 1998 г. N 86-ФЗ "О лекарственных средствах" // СЗ РФ. 1998. N 26. Ст. 3006.
Расходные обязательства субъекта РФ возникают в результате принятия законов и иных нормативных правовых актов субъекта РФ, заключения субъектом РФ или от его имени договоров (соглашений) при осуществлении органами государственной власти субъектов РФ полномочий по их предметам ведения (ст. 85 БК РФ). В информационной карте конкурса и проекте государственного контракта источником финансирования указаны средства поставщиков лекарственных средств - победителей соответствующих конкурсов. Тем не менее это расходные обязательства бюджета, так как фактическое финансирование услуг уполномоченного склада осуществлялось бы за счет бюджетных средств через победителей конкурсов на централизованные поставки лекарственных средств и изделий медицинского характера.
Во-вторых, специфика каждого заказа определяет необходимые требования и правомочия на их установление отданы заказчику или уполномоченному органу. Требования к участникам заказа, проверка которых осуществляется при выдаче соответствующей лицензии, не освобождает участника от обязанности подтвердить свое соответствие требованиям конкурсной документации применительно к процедуре торгов.
В-третьих, предложение Антимонопольного органа о разделении предмета конкурса на два лота в целях увеличения количества участников размещения заказа должно быть обосновано исследованиями рынка услуг по хранению, транспортировке, уничтожению лекарственных средств. Отсутствие исследований данного сегмента рынка не позволяет судить о какой-либо неправильности формирования государственного заказа - предмета конкурса.
В-четвертых, на основании жалобы участника размещения заказа Антимонопольный орган мог принять только меры реагирования, установленные ст. ст. 17, 60 Закона о размещении заказов. Среди этих мер не предусмотрено устранения выявленных нарушений путем отмены проведения открытого конкурса, что свидетельствует о превышении антимонопольным органом своих полномочий.
Перечисленные доводы суда апелляционной инстанции затрагивают ряд принципиальных проблем, существующих в практике проведения торгов для размещения государственного заказа, и заслуживают весьма критической оценки.
 1. Одной из главных задач Закона о размещении заказов является эффективное использование бюджетных средств и внебюджетных источников финансирования, в результате чего должна достигаться их существенная экономия, значительно превышающая затраты на проведение торгов и информационное обеспечение размещения государственного и муниципального заказа. Законодательство создает для бюджетных организаций неоднозначную мотивацию. Существует принудительный механизм экономии бюджетных средств путем заключения государственных (муниципальных) контрактов на торгах. Однако бюджетные организации не заинтересованы в выявлении по результатам торгов наиболее низких цен. Напротив, "излишки" в виде неизрасходованных денег не могут быть истрачены получателями бюджетных средств в конце финансового года и, как правило, становятся для них большой проблемой <1>.
--------------------------------
<1> Эта проблема была очевидна сразу же после принятия Закона о размещении заказов. Сейчас ее наличие признают и контролирующие органы. Перед государственным (муниципальным) заказчиком стоит вопрос, что делать с полученной экономией: перекинуть ее на другие статьи расходов практически невозможно, сохранить лимиты сэкономленных средств на следующий финансовый год тоже нельзя, "неосвоенные" средства означают, как правило, сокращение бюджетного финансирования в следующем году. Поэтому единственным выходом из сложившейся ситуации является модернизирование бюджетного законодательства, которое позволит создавать у государственных (муниципальных) заказчиков мотивацию проводить по-настоящему конкурентные торги и получать экономию бюджетных средств. См. об этом: Интервью Евраева М. журналу "Директор". 2009. N 3.
Государственные нужды субъекта РФ - это обеспечиваемые в соответствии с расходными обязательствами субъекта РФ за счет средств бюджета субъекта РФ и внебюджетных источников финансирования потребности субъекта РФ в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций субъекта РФ, в том числе для реализации региональных целевых программ (ч. 1 ст. 3 Закона о размещении заказов).
Расходные обязательства субъекта РФ исполняются за счет собственных доходов и источников покрытия дефицита бюджета, а также за счет средств соответствующих территориальных государственных внебюджетных фондов. Органы государственной власти субъекта РФ вправе устанавливать и исполнять расходные обязательства только при наличии соответствующих средств бюджета субъекта РФ (п. п. 2, 6 ст. 85 БК РФ).
В связи с этим возникает вопрос: правомерно ли отождествлять "процесс организации лекарственного обеспечения населения" с "потребностями в товарах, работах, услугах" и может ли иметь место "фактическое финансирование" каких-либо услуг за счет бюджетных источников, но не напрямую, а через победителей совершенно других конкурсов? Напомним, что в комментируемом споре речь идет о проведении конкурса по оказанию услуг уполномоченного аптечного склада, а финансирование данных услуг осуществляется централизованными поставщиками лекарственных средств, отобранными по другому конкурсу (можно предположить, что он был проведен заказчиком ранее, так как источники финансирования были им уже определены).
В нормативных правовых актах Министерства экономического развития РФ (уполномоченного органа, осуществляющего нормативное регулирование в сфере размещения заказов) размещение государственных заказов зачастую именуется "закупками товаров, работ, услуг для государственных нужд". Использование такой терминологии предполагает покупку или приобретение товаров, работ, услуг за счет бюджетных и внебюджетных источников финансирования независимо от того, кто их осуществляет: главные распорядители или получатели бюджетных средств <1>.
--------------------------------
<1> См. п. 5 письма Министерства экономического развития РФ от 16 февраля 2006 г. N Д07-291 "О разъяснении положений Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" // СПС "Гарант".
Расходование средств бюджета имеет место только в случае, если эти средства были ранее отражены в доходах соответствующего бюджета. Этот вывод может быть проиллюстрирован следующим примером.
Доходы бюджетного учреждения от предпринимательской и иной деятельности, приносящей доход, после уплаты налогов и сборов в полном объеме учитываются в смете доходов и расходов бюджетного учреждения. Они отражаются и в доходах соответствующего бюджета как доходы от использования имущества, находящегося в государственной собственности, либо как доходы от оказания