"постатейный комментарий к семейному кодексу российской федерации и федеральному закону "об опеке и попечительстве" (2-е издание, переработанное и дополненное) (под ред. п.в. крашенинникова) ("статут", 2010)

их учета при осуществлении опеки (попечительства).
Глава 2. ОРГАНЫ ОПЕКИ И ПОПЕЧИТЕЛЬСТВА, ИХ ЗАДАЧИ
И ПОЛНОМОЧИЯ
Статья 6. Органы опеки и попечительства
Комментарий к статье 6
1. Комментируемая статья - одна из немногих статей Закона, содержащих в себе нормы публично-правовой природы. Прежде всего в ней определены органы опеки и попечительства как органы исполнительной власти субъекта Федерации. Это положение Закона об опеке совпадает с текстом п. 1 ст. 34 ГК РФ, а также п. 2 ст. 121 СК РФ, в которые соответствующие изменения были внесены Федеральным законом от 29 декабря 2006 г. N 258-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий". Названный Федеральный закон передал полномочия по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству на уровень государственной власти субъектов Федерации с 1 января 2008 г.
До указанной даты органами опеки и попечительства являлись органы местного самоуправления, несмотря на то что в действительности органы опеки и попечительства при осуществлении своих функций всегда выполняли задачи общефедерального, государственного масштаба, и прежде всего задачи охраны прав детей, оставшихся без попечения родителей, а также обеспечения выживания иных особых категорий граждан (страдающих психическими расстройствами или иными тяжелыми заболеваниями, затрудняющими самостоятельную защиту своих интересов). Тем самым на органы опеки и попечительства традиционно возлагались функции по реализации права человека на жизнь (ст. 20 Конституции РФ), социальных прав человека, а также по реализации принципа государственной защиты детства (ст. 38 Конституции РФ), которые могут быть отнесены к компетенции органов государственной власти, но никак не к вопросам местного значения (ст. 130 Конституции РФ).
В то же время передача полномочий, связанных с опекой и попечительством, на уровень государственной власти субъектов Федерации не должна означать отдаление органов опеки и попечительства от населения территории и его насущных проблем. Реформа органов опеки и попечительства, проводимая в соответствии с Федеральным законом "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" и Законом об опеке и попечительстве, должна завершиться созданием в регионах отлаженной и разветвленной системы указанных органов, создаваемых при необходимости на уровне поселений, муниципальных районов или иных территорий в зависимости от потребностей региона, численности населения, удаленности территорий от центра субъекта Федерации и т.п. В настоящее время большинство организаций, оказывающих социальные услуги населению, а также органов, управляющих такими организациями, в том числе организациями для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, созданы и функционируют не на уровне муниципалитетов, а на уровне государственной власти субъектов Федерации. Основными преимуществами строящейся системы органов опеки и попечительства как органов государственной власти должны стать их единство и управляемость, позволяющие обеспечить максимально эффективную и оперативную защиту прав и интересов недееспособных и не полностью дееспособных граждан во взаимодействии с организациями и службами социальной защиты населения.
Вместе с тем ответ на вопрос об уровне власти, к которому относятся органы опеки и попечительства, осложнен одним обстоятельством. Федеральный закон "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий", внося изменения в ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", предполагающие передачу полномочий по опеке и попечительству субъектам Федерации, одновременно попытался допустить возможность передачи этих полномочий органам местного самоуправления. Это вытекает из текста ч. 6 ст. 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".
Для того чтобы исправить возникшие противоречия между гражданским и семейным законодательством, с одной стороны, и законодательством об органах государственной власти субъектов Федерации, с другой стороны, в комментируемую статью Закона об опеке были внесены изменения Федеральным законом от 18 июля 2009 г. N 178-ФЗ.
В соответствии с новой редакцией ст. 6 Закона об опеке в тех муниципальных образованиях, на территориях которых отсутствуют органы опеки и попечительства, образованные в соответствии с названным Законом, полномочия по опеке и попечительству могут быть возложены на органы местного самоуправления. Таким образом, законодатель решил сделать исключение из общего правила и позволил в некоторых случаях делегировать полномочия по опеке и попечительству на местный уровень.
Поскольку под словами "органы по опеке и попечительству, образованные в соответствии с настоящим Федеральным законом" следует понимать не что иное, как органы исполнительной власти субъекта Федерации (см. первое предложение ч. 1 ст. 6 Закона об опеке), то указанное делегирование полномочий возможно лишь в тех субъектах Федерации, в которых на момент введения в действие Федерального закона от 18 июля 2009 г. N 178-ФЗ (2 августа 2009 г.) так и не были созданы органы исполнительной власти, занимающиеся опекой и попечительством.
Так, например, в Вологодской области к этому моменту областные органы опеки и попечительства созданы не были. Более того, действовал Закон Вологодской области от 17 декабря 2007 г. N 1720-ОЗ (ред. от 3 июля 2009 г.) "О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству", заключавший в себе попытку передать полномочия по опеке и попечительству на муниципальный уровень. Если до 2 августа 2009 г. этот областной Закон противоречил федеральному законодательству, то после указанной даты этого противоречия не стало. Поскольку в Вологодской области органы исполнительной власти субъекта Федерации, ведающие вопросами опеки и попечительства, так и не были созданы, делегирование соответствующих полномочий муниципалитетам фактически было узаконено на федеральном уровне. При этом необходимо иметь в виду, что органы местного самоуправления наделяются полномочиями по опеке и попечительству с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.
В то же время, например, в Курганской области соответствующие органы исполнительной власти субъекта Федерации были созданы Законом Курганской области от 1 декабря 2008 г. N 415 "Об опеке и попечительстве на территории Курганской области". В Иркутской области деятельность по опеке и попечительству в области также осуществляется уполномоченным исполнительным органом государственной власти области <1>.
--------------------------------
<1> См.: Закон Иркутской области от 25 декабря 2007 г. N 143-оз "Об организации и осуществлении деятельности по опеке и попечительству в Иркутской области"; Постановление правительства Иркутской области от 1 октября 2008 г. N 2-пп "О министерстве социального развития, опеки и попечительства Иркутской области".
Поскольку в указанных и во многих других субъектах Федерации полномочиями по опеке и попечительству был наделен единый на всю территорию орган исполнительной власти, органы опеки и попечительства в таких регионах следует считать созданными. Поэтому в таких регионах передача полномочий по опеке и попечительству на муниципальный уровень невозможна.
2. Впервые в законодательстве прямо предусматривается, что деятельность органов опеки и попечительства как органов исполнительной власти субъектов Федерации будет вестись под контролем и с методическим сопровождением со стороны федеральной исполнительной власти.
Часть 5 комментируемой статьи указывает, что контроль за деятельностью органов опеки и попечительства и разработку методических материалов по вопросам деятельности по опеке и попечительству должен осуществлять уполномоченный Правительством РФ федеральный орган исполнительной власти.
В настоящее время этот орган еще не определен соответствующим актом Правительства РФ, однако уже сейчас ясно, что это должен быть один орган исполнительной власти, а не несколько. Компетенция органов опеки и попечительства в соответствии с действующим законодательством широка и разнообразна. Так, например, органы опеки и попечительства не только выявляют недееспособных и не полностью дееспособных лиц, назначают и отстраняют опекунов и попечителей в отношении подопечных, но и обязаны принимать ряд мер по охране имущества безвестно отсутствующих граждан (ст. 43 ГК). В то же время большинство полномочий органов опеки и попечительства должны осуществляться ими одинаково независимо от возраста подопечного или причины назначения над ним опеки (попечительства) - полномочия по охране и управлению имуществом подопечным, по надзору за опекунами (попечителями) и оказанию им необходимой помощи. В этой связи нецелесообразно как создание отдельных органов опеки и попечительства в отношении совершеннолетних и несовершеннолетних лиц, так и наделение разных федеральных органов исполнительной власти полномочиями по контролю и методической поддержке органов опеки и попечительства. Так, например, наделение Министерства образования и науки РФ соответствующими полномочиями в части работы органов опеки и попечительства с несовершеннолетними подопечными, а Министерства здравоохранения и социальной защиты населения РФ такими же полномочиями в части работы с совершеннолетними подопечными, на наш взгляд, было бы нерационально и противоречило бы формулировке ч. 5 комментируемой статьи, которая четко и недвусмысленно устанавливает возложение соответствующих функций на единый федеральный орган исполнительной власти.
3. Комментируемая статья определяет также и нормативную основу деятельности органов опеки и попечительства, которую должны составить законы субъектов Федерации и акты, издаваемые в соответствии с ч. 4 ст. 3 Закона об опеке высшим должностным лицом субъекта Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации).
Иными словами, в целях обеспечения деятельности в субъекте Федерации органов опеки и попечительства должна быть прежде всего определена их структура, для чего губернатор или иное высшее должностное лицо субъекта Федерации должен издать указ (постановление) или распоряжение. Поскольку Закон об опеке вступил в силу с 1 сентября 2008 г., акты высших должностных лиц субъектов Федерации должны были быть приняты к указанной дате.
Деятельность органов опеки и попечительства в регионах может быть дополнительно урегулирована также законами субъектов Федерации, которыми в соответствии со ст. ст. 7 и 8 Закона об опеке могут быть предусмотрены дополнительные задачи и полномочия органов опеки и попечительства по сравнению с задачами и полномочиями, предусмотренными федеральным законодательством.
4. Каждый отдельный орган опеки и попечительства приобретает свой статус на основании устава, положения или иного акта (ч. 2 комментируемой статьи), в котором четко должно быть указано на наличие такого статуса. Так, например, законодательством Республики Адыгея полномочия органов опеки и попечительства в отношении совершеннолетних граждан возложены на территориальные органы исполнительной власти республики, ведающие вопросами социальной защиты. Положения или уставы каждого из этих территориальных органов должны содержать в себе прямое указание на то, что такой орган является органом опеки и попечительства в отношении отдельной категории подопечных.
5. Комментируемая статья, определяя порядок взаимодействия органов опеки и попечительства с органами государственной власти, местного самоуправления, иными организациями и лицами, впервые в истории российского законодательства фактически закрепляет систему организации социальной заботы в отношении недееспособных и не полностью дееспособных граждан. В центре этой системы находятся органы опеки и попечительства как органы государственной власти, наделенные весьма существенными властными полномочиями. Вместе с тем немалая часть их деятельности носит не юридический, а скорее фактический или организационный характер, поэтому Закон об опеке допускает, что работа по оказанию подопечным и (или) опекунам или попечителям помощи в получении образования, медицинской помощи, социальных услуг, а также по подбору и подготовке граждан, выразивших желание стать опекунами или попечителями либо принять детей, оставшихся без попечения родителей, в семью на воспитание в иных установленных семейным законодательством формах, может вестись органами опеки и попечительства с посторонней помощью. Иными словами, непосредственное предоставление подопечным или опекунам медицинских услуг, консультаций по вопросам социально-бытового и социально-медицинского обеспечения жизнедеятельности, психолого-педагогической помощи, социально-правовой защиты и тому подобных видов помощи может быть возложено не на органы опеки и попечительства, а на иные организации или органы в соответствии с действующим законодательством.
По вышеперечисленным направлениям работы необходимую помощь в деятельности органов опеки и попечительства могут и должны оказывать прежде всего иные органы государственной власти, например органы социальной защиты населения, в случаях, когда полномочия по опеке и попечительству возложены не на них. Закон об опеке предусматривает возможность взаимодействия органов опеки и попечительства не только с органами государственной власти субъектов Федерации, но и с территориальными органами федеральных органов исполнительной власти.
Органы опеки и попечительства могут взаимодействовать также и с органами местного самоуправления. В соответствии со ст. ст. 14.1, 15.1 и 16.1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов имеют право на участие в осуществлении деятельности по опеке и попечительству. Так, например, в соответствии с законодательством Ленинградской области органами опеки и попечительства являются соответствующие органы исполнительной власти этого субъекта, однако органам местного самоуправления муниципальных районов и городских округов предоставлено право создавать общественные советы по опеке и попечительству (попечительские советы). Такие советы не имеют и не могут иметь полномочия органов опеки и попечительства, однако на них могут быть возложены консультативные, информационные или контрольные функции и задачи.
Закон об опеке допускает