"постатейный комментарий к семейному кодексу российской федерации и федеральному закону "об опеке и попечительстве" (2-е издание, переработанное и дополненное) (под ред. п.в. крашенинникова) ("статут", 2010)

с установлением, осуществлением и прекращением опеки и попечительства.
Во-первых, такие законы могут быть приняты, когда Закон об опеке прямо допускает такую возможность. Так, в соответствии со ст. 7 данного Закона на органы опеки и попечительства законом субъекта Федерации могут быть возложены иные задачи, помимо названных в ст. 7, а в соответствии со ст. 8 - иные полномочия, помимо перечисленных в ст. 8. На основании ст. 14 комментируемого Закона могут быть предусмотрены законами субъектов Федерации случаи, в которых установление опеки или попечительства допускается по договору о патронатной семье (патронате, патронатном воспитании), который является договором об осуществлении опеки или попечительства. Статья 16 Закона об опеке определяет, что законами субъектов Федерации могут устанавливаться случаи и порядок выплаты вознаграждения опекунам или попечителям за счет средств бюджетов субъектов Федерации. Из ст. 26 Закона об опеке следует, что субъекты Федерации могут в своем законодательстве закрепить нормы об административной ответственности опекунов и попечителей, а ст. 27 предоставляет субъектам Федерации возможность определить в законе круг уполномоченных органов и должностных лиц, осуществляющих контроль за деятельностью органов опеки и попечительства. В ст. 31 Закона об опеке определено, что подопечные, а также опекуны или попечители имеют право на установленные для них законодательством субъектов Федерации виды государственной поддержки, в том числе дополнительные.
Во-вторых, законы субъектов Федерации могут быть приняты и по вопросам, не урегулированным непосредственно Законом об опеке. Следует лишь отметить, что в таких законах не могут присутствовать нормы гражданского права, поскольку ст. 71 Конституции РФ относит гражданское законодательство к исключительной компетенции Российской Федерации. Так, например, законом субъекта Федерации могут быть определены порядок и формы так называемого психолого-педагогического сопровождения семей, принявших детей под опеку или попечительство по договору (приемных семей, патронатных семей). Однако установить законом субъекта Федерации права и обязанности сторон по такому договору невозможно, так как они составляют содержание гражданского правоотношения возмездного оказания услуг.
Для всех упомянутых случаев, в которых могут быть приняты законы субъектов Федерации, действует одно общее правило: нормы, которые регулируют отношения, возникающие в связи с установлением, осуществлением и прекращением опеки и попечительства, и содержатся в законах субъектов Федерации, не должны противоречить Закону об опеке.
7. Комментируемая статья содержит еще одно правило, которое, строго говоря, регулирует не отношения, возникающие в связи с установлением, осуществлением и прекращением опеки и попечительства, а отношения по поводу системы органов опеки и попечительства. Статья определяет, что структура исполнительных органов государственной власти субъекта Федерации в целях организации и осуществления деятельности по опеке и попечительству определяется высшим должностным лицом субъекта Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации). При этом наделение тех или иных органов власти полномочиями по опеке и попечительству и построение структуры таких органов не должны противоречить Закону об опеке и Федеральному закону от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".
Статья 4. Задачи государственного регулирования деятельности по опеке и попечительству
Комментарий к статье 4
1. Комментируемая статья определяет задачи государственного регулирования деятельности по опеке и попечительству, которые предопределены назначением опеки и попечительства как индивидуальных форм устройства граждан. Центральной задачей, на наш взгляд, является защита прав и интересов граждан, находящихся под опекой и попечительством. Все действия, предпринимаемые как опекуном или попечителем, так и органами опеки и попечительства и другими органами, организациями и лицами, должны быть направлены на обеспечение прав и интересов находящегося под опекой или попечительством гражданина. Этой задачей обусловлено содержание комплекса прав и обязанностей опекунов и попечителей, органов опеки и попечительства, ею предопределены и нормы об ответственности указанных субъектов.
2. Столь же важной является задача обеспечения своевременного выявления лиц, нуждающихся в установлении над ними опеки или попечительства, и их устройства. Эта задача носит организационный характер, и ее осуществление требует усилий органов государственной власти и местного самоуправления, поскольку недостатки в психической деятельности лица или малолетство, как правило, не позволяют гражданину самому обратиться за помощью и попросить организовать его устройство.
Обеспечить своевременное выявление недееспособных или не полностью дееспособных граждан весьма нелегко в условиях, когда законодательством практически не предусмотрена ответственность граждан и должностных лиц за неоказание лицам, нуждающимся в установлении опеки, необходимой помощи. Статья 5.36 КоАП позволяет привлекать к ответственности руководителей учреждений, в которых находятся дети, оставшиеся без попечения родителей, либо должностных лиц органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации или органов местного самоуправления в случаях, когда перечисленные субъекты располагают сведениями о несовершеннолетнем, нуждающемся в устройстве в семью или в организацию для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Однако другие субъекты, располагающие сведениями об оставленном без надзора ребенке или гражданине, страдающем психическим расстройством, к подобной ответственности за несообщение сведений в орган опеки и попечительства привлечены быть не могут.
3. Государственное регулирование деятельности по опеке и попечительству требует учета также такой задачи, как обеспечение достойного уровня жизни подопечных. Речь идет об организации мер, направленных на удовлетворение бытовых потребностей подопечного лица - в жилье, пище, одежде, медицинском уходе и пр. как основы его нормальной жизнедеятельности. По общему правилу опекуны и попечители обеспечивают содержание подопечных за счет самих подопечных, однако большинство недееспособных или не полностью дееспособных лиц не имеют достаточных средств к существованию. В этой связи деятельность органов государственной власти должна быть направлена на выявление потребностей подопечных и обеспечение их удовлетворения. При этом необходимо помнить, что важную роль в обеспечении достойного уровня жизни подопечных могут сыграть различные формы благотворительной деятельности.
В настоящее время специальные виды пособий в связи с пребыванием под опекой или попечительством предусмотрены исключительно для несовершеннолетних подопечных. В соответствии со ст. 148 СК РФ в редакции Федерального закона от 24 апреля 2008 г. N 49-ФЗ дети, находящиеся под опекой или попечительством, имеют право на содержание, денежные средства на которое выплачиваются ежемесячно в порядке и в размере, которые установлены законами субъектов Федерации, за исключением случаев, если опекуны или попечители назначаются по заявлениям родителей в порядке, определенном ч. 1 ст. 13 Закона об опеке. Указанные денежные средства расходуются опекунами или попечителями в порядке, установленном ст. 37 ГК РФ.
Таким образом, дети, находящиеся под опекой или попечительством, а также воспитывающиеся в приемной или патронатной семье, имеют право на вышеназванное пособие.
В иных случаях государственная поддержка лиц, находящихся под опекой или попечительством, может осуществляться на основании Федерального закона от 17 июля 1999 г. N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи".
4. Обеспечение государственной поддержки исполнения опекунами, попечителями и органами опеки и попечительства возложенных на них полномочий - особенно актуальная задача в настоящий период, когда число лиц, нуждающихся в устройстве, значительно превышает число граждан, имеющих возможность осуществлять социальную заботу. Меры государственной поддержки должны быть разнообразны, а выбор конкретной меры по отношению к тому или иному лицу должен носить индивидуальный характер и зависеть от интересов, которые руководят лицом при осуществлении опеки. Безусловно, при безвозмездном осуществлении опеки (попечительства) в большей степени должны применяться положительные правовые последствия как имущественного, так и неимущественного характера. Такое поощрение может иметь и значение стимула для установления опеки (попечительства).
С введением в действие Закона об опеке следует ожидать более активного участия в деятельности по опеке и попечительству со стороны разного рода благотворительных организаций. Этому будет способствовать, в частности, положение ст. 16 Закона об опеке, в соответствии с которой возмездное осуществление опекунами и попечителями своих обязанностей возможно за счет третьих лиц. При наличии волеизъявления соответствующего благотворителя орган опеки и попечительства сможет заключить с опекуном (попечителем) договор об осуществлении опеки или попечительства, выплата вознаграждения по которому производится благотворителем.
Перед государственной властью сейчас особенно остро стоит задача обеспечить исполнение органами опеки и попечительства возложенных на них функций. Думается, что она будет актуальной всегда. Ее исполнение состоит в полноценном финансовом, кадровом и техническом обеспечении деятельности органов опеки и попечительства, на которые Законом об опеке возложен целый ряд новых полномочий.
В то же время задача обеспечения исполнения опекунами, попечителями и органами опеки и попечительства возложенных на них полномочий требует также и контроля за деятельностью вышеперечисленных субъектов. Нормы о контроле и надзоре в сфере опеки и попечительства закреплены в гл. 5 комментируемого Закона.
5. Обеспечение государственной поддержки физических и юридических лиц, органов исполнительной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, осуществляющих деятельность по защите прав и законных интересов подопечных, и стимулирование такой деятельности, обозначено в комментируемой статье как пятая задача государственного регулирования деятельности по опеке и попечительству.
Представляется, что эта задача поставлена на будущее, т.к. ее выполнение состоит во всемерной поддержке не только опекунов, попечителей и органов опеки и попечительства, но и всех иных лиц, органов и организаций, которые своей деятельностью способствуют сокращению числа детей, оставшихся без попечения родителей, а также защите прав и интересов всех категорий подопечных.
Статья 5. Основные принципы государственного регулирования деятельности по опеке и попечительству
Комментарий к статье 5
1. Комментируемая статья определяет основные принципы государственного регулирования деятельности по опеке и попечительству, фактически представляющие собой принципы законодательства об опеке и попечительстве.
Наиболее важным принципом законодательства об опеке и попечительстве является свободное (добровольное) исполнение обязанностей опекуна или попечителя <1>. Добровольность опеки и попечительства напрямую следует из сущности этой формы социальной заботы о человеке, при которой правоотношение по опеке (попечительству) носит лично-доверительный характер. Ни возмездная, ни безвозмездная опека и попечительство не могут строиться на принуждении опекуна или попечителя, поэтому законодатель прямо закрепляет как добровольность принятия опекунских обязанностей, так и возможность в любое время свободно отказаться от их исполнения.
--------------------------------

<1> С.М. Корнеев отмечал, что отношения опеки и попечительства основаны на "принципе добровольности" (см.: Гражданское право: Учебник: В 2 т. / Отв. ред. Е.А. Суханов. 2-е изд., перераб. и доп. М., 1998. Т. I. С. 147).
Принцип добровольности теперь напрямую закреплен и в новой редакции п. 2 ст. 39 ГК РФ. До введения в действие Закона об опеке и попечительстве опекуны и попечители могли просить об освобождении их от исполнения своих обязанностей лишь при наличии уважительных причин (болезнь, изменение имущественного положения, отсутствие взаимопонимания с подопечным и т.п.). В действующей редакции п. 2 ст. 39 ГК РФ ни о каких причинах отказа от опекунских обязанностей не упоминается.
2. Не менее значимым основным началом института опеки и попечительства является принцип подконтрольности деятельности по опеке и попечительству. Поскольку недееспособные и не полностью дееспособные граждане, как правило, сами не в состоянии оценить правомерность или целесообразность тех или иных действий опекунов (попечителей) либо не могут принять меры к защите своих интересов, контроль за деятельностью опекунов и попечителей является одним из важных направлений работы органов опеки и попечительства.
Кроме того, контроль за деятельностью по опеке и попечительству, о котором идет речь в комментируемой статье, включает в себя также и процедуры надзора (контроля) за работой самих органов опеки и попечительства.
Принцип подконтрольности деятельности по опеке и попечительству отразился на содержании норм гл. 5 Закона об опеке, которая носит название "Ответственность опекунов, попечителей и органов опеки и попечительства" и включает в себя положения о порядке осуществления надзора за деятельностью опекунов и попечителей, о порядке предоставления ими отчетов, о контроле за деятельностью органов опеки и попечительства, а также об ответственности в сфере опеки и попечительства.
3. Важное значение имеет и принцип всемерного обеспечения защиты прав и охраняемых законом интересов подопечных. Сам институт опеки и попечительства как одна из форм социальной заботы о личности предназначен для защиты прав и интересов граждан, поэтому все его нормы строятся с учетом этого основополагающего начала. Этому принципу подчинены положения об органах опеки и попечительства, их задачах и полномочиях, нормы, определяющие порядок назначения и отстранения опекунов и попечителей, осуществления ими своих прав и исполнении обязанностей и другие положения законодательства об опеке и попечительстве. Так, например, при назначении подопечному опекуна (попечителя) орган опеки и попечительства в соответствии с ч. 4 ст. 15 Закона об опеке вправе запретить опекуну (попечителю) совершать определенные действия (например, отчуждать определенное имущество подопечного или изменять его место жительства), а кроме того, вправе обязать опекуна (попечителя) совершать ряд действий (например, проводить регулярное медицинское обследование подопечного и т.п.). Такие требования органа опеки и попечительства могут быть продиктованы исключительно особыми интересами конкретного подопечного и необходимостью