"Комментарий к Федеральному закону от 18.12.1997 n 152-ФЗ "О наименованиях географических объектов" (постатейный) (Кулакова О.С.)

о присвоении наименовании либо о переименовании географических объектов. Например, предложение о присвоении наименования географическому объекту или переименовании географического объекта, расположенного на территории одного субъекта Российской Федерации, направляется на экспертизу в Федеральное агентство геодезии и картографии законодательным (представительным) органом этого субъекта Российской Федерации.
Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации также могут устанавливать определенные требования, правила и нормы в области наименований географических объектов.
Например:
"Закон Воронежской области от 17 мая 1995 года N 15-з "Об административно-территориальном устройстве Воронежской области" регулирует порядок установления границ, наделения статусом, определения административных центров муниципальных образований. В некоторых случаях были установлены границы муниципальных образований, отличающиеся от границ административно-территориальных единиц. В связи с чем сложилась ситуация, при которой некоторые населенные пункты, находясь на территории одного муниципального образования, продолжали оставаться в границах иной административно-территориальной единицы, что создавало значительные неудобства как для населения, так и для работы различных государственных органов и органов местного самоуправления. В качестве примера можно привести, поселок Новитченко, который входил в состав Елань-Коленовского поссовета Новохоперского района. Законом Воронежской области от 2 декабря 2004 года N 88-ОЗ поселок Новитченко включен в состав территории муниципального образования - Еланское сельское поселение Таловского района. Несовпадение границ названных районов, поселковых советов и сельсоветов и соответствующих им муниципальных районов, городских и сельских поселений (как муниципальных образований) привело бы к тому, что жители этого поселка вынуждены были бы по вопросам местного значения обращаться в органы местного самоуправления, расположенные в районном поселке Таловая и поселке Еланка, а по вопросам, относящимся к компетенции органов государственной власти, - в город Новохоперск и районный поселок Елан-Коленовский, что создало бы невероятную путаницу и, как следствие, вызвало вполне закономерное недовольство граждан" <21>.
--------------------------------
<21> Ракова М., заместитель руководителя управления архитектуры и градостроительства Воронежской области, интервью газете "Коммуна" от 19.10.06, N 33 (ч. I) // http://www.voronezh.ru/inform/news/2006/33985601.html.
Как видно из данного примера, наименования географических объектов играют важную роль в жизни всего общества. Установление единых правил, норм и требований к наименованиям географических объектов способствует решению самых разнообразных задач и проблем. Отступление от установленных правил в результате порождает путаницу, создает определенные неудобства. Задача государства - исключать такие моменты. И чтобы этого не случалось, государство устанавливает требования, нормы и правила в области наименований географических объектов, расположенных на территории Российской Федерации.
2. Согласно п. 2 ст. 6 комментируемого Федерального закона Правительство Российской Федерации определяет порядок утверждения и введения в действие нормативных правовых актов РФ, устанавливающих единые требования, нормы и правила в области наименований географических объектов.
Постановлением Правительства от 13 августа 1997 года N 1009 утверждены Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации. Согласно данному Постановлению все нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти издаются на основе Конституции РФ, федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ. Федеральные органы исполнительной власти издают нормативные правовые акты в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Согласно действующему законодательству федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными в области наименований географических объектов, являются Министерство экономического развития РФ и Федеральное агентство геодезии и картографии (см. комментарий к ст. 5 комментируемого Федерального закона), которое, в свою очередь, подотчетно Министерству экономического развития РФ. Следует отметить, что ранее специально уполномоченным органом исполнительной власти в области наименования географических объектов было Министерство транспорта РФ. Теперь его полномочия в сфере наименования либо переименования географических объектов переданы Министерству экономического развития РФ.
Согласно Постановлению Правительства РФ от 5 июня 2008 года N 437 "О Министерстве экономического развития Российской Федерации" к компетенции Министерства экономического развития Российской Федерации относится и внесение в Правительство РФ проектов федеральных законов, нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ по вопросам, относящимся к установленной сфере ведения Министерства и к сферам ведения подведомственных ему федеральных служб и федеральных агентств, а также проект плана работы и прогнозные показатели деятельности Министерства экономического развития РФ. На основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ Министерство экономического развития РФ принимает нормативные правовые акты в области выявления и сохранения наименований географических объектов, расположенных на территории Российской Федерации.
Что касается компетенции Федерального агентства геодезии и картографии, то согласно Постановлению Правительства РФ от 29 июля 2004 года N 386 "Об утверждении Положения о Федеральном агентстве геодезии и картографии" Федеральное агентство геодезии и картографии не вправе издавать нормативные правовые акты в области регулирования деятельности и функции по контролю и надзору, за исключением случаев, когда это допускается указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ. Эта норма также закреплена в Регламенте Федерального агентства геодезии и картографии (утв. Приказом Роскартографии от 4 апреля 2005 года N 67-пр).
Следует отметить, что нормативные правовые акты в области наименований вправе издавать вышеперечисленные органы, а их структурные подразделения и территориальные органы такого права уже не имеют.
При подготовке проекта нормативного правового акта федеральный орган исполнительной власти должен руководствоваться Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 года N 1009 "Об утверждении правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации".
При подготовке проекта нормативного правового акта федеральным органом исполнительной власти в области наименований географических объектов изучаются относящиеся к данной сфере законодательство РФ, практика применения соответствующих нормативных правовых актов, научная литература и материалы по социологическим исследованиям, если таковые проводились. Одновременно подготавливаются предложения об изменении и дополнении или признании утратившими силу каких-либо ранее изданных нормативных правовых актов. При этом положения об изменении, дополнении или признании утратившими силу ранее изданных нормативных правовых актов обязательно включаются в текст нового нормативного правового акта.
В качестве примера нормативного правового оформления переименования географического объекта приведем разъяснения д.ю.н., профессора М.Н. Кузнецова и д.ю.н. И.В. Понкина от 11 июля 2006 года по правовым условиям переименования Свердловской области. При этом отметим, что дискуссии по поводу переименования Свердловской области длятся уже не один год, но в итоге переименование до сих пор не осуществлено.
"Изменение наименования Свердловской области на Екатеринбургскую область должно быть осуществлено в следующем порядке:
- принятие Законодательным Собранием Свердловской области решения о реализации своего права законодательной инициативы - о внесении в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проекта Федерального закона "О переименовании Свердловской области в Екатеринбургскую область", а также документов с необходимыми обоснованиями;
- направление предложения о переименовании географического объекта (Свердловской области) в Федеральное агентство геодезии и картографии на экспертизу с обосновывающими данное предложение документами и расчетами затрат;
- внесение Законодательным Собранием Свердловской области проекта Федерального закона "О переименовании Свердловской области в Екатеринбургскую область" в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации в установленном законом порядке;
- принятие Федерального закона "О переименовании Свердловской области в Екатеринбургскую область";
- издание указа Президента Российской Федерации о внесении изменения в статью 65 Конституции Российской Федерации в связи с переименованием Свердловской области в Екатеринбургскую область" <22>.
--------------------------------
<22> Гражданско-правовая и уголовно-правовая охрана нравственности: Сборник материалов / Отв. ред. и составитель д.ю.н., профессор М.Н. Кузнецов, д.ю.н. И.В. Понкин. М.: Региональный фонд поддержки мира и стабильности во всем мире; Институт государственно-конфессиональных отношений и права, 2008. 446 с.
Все нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, как уже действующие, так и только изданные, обязательно вносятся в федеральный регистр нормативных правовых актов. Это правило применяется "согласно Указу Президента РФ от 10 августа 2000 года N 1486 "О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации", Постановлению Правительства РФ от 29 ноября 2000 года N 904 "Об утверждении Положения о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации" и Приказу Минюста России от 12 января 2004 года N 5 "Об утверждении и введении в действие разъяснений по применению положения о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации". Федеральный регистр нормативных правовых актов представляет собой базу данных, содержащую в электронном и документальном виде правовые акты и сведения о них. Порядок предоставления сведений, содержащихся в федеральном регистре, регламентируется Приказом Минюста России от 20 декабря 2005 года N 244 "О порядке предоставления сведений, содержащихся в федеральном регистре нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации" <23>.
--------------------------------
<23> http://www.gumjurfo.ru/root/mod_about/deyat/3/2/
Статья 7. Установление наименований географических объектов
Комментарий к статье 7
1. Статья 7 комментируемого Федерального закона содержит в себе нормы, определяющие порядок выявления и установления наименований географических объектов. Наименования географических объектов устанавливаются согласно данным официальных картографических и справочных изданий, а также посредством опроса населения соответствующих территорий. Регламентация определенного порядка выявления и установления наименований географических объектов вызвана необходимостью устранения несоответствий в таких наименованиях. Это не прихоть органов государственной власти - это необходимость. Ведь каждое несоответствие названий географических объектов порождает массу проблем для жителей данного населенного пункта.
Также выявление и установление наименований географических объектов, расположенных на территории Российской Федерации, необходимо для создания официальных картографических и справочных изданий. Путаница с названиями географических объектов затрудняет не только жизнь населения данной территории, но и значительно осложняет работу государственных органов в области наименований географических объектов.
Например:
Одним из наиболее ярких примеров такой путаницы явилась ситуация с селом Нижнее Турово Нижнедевицкого района Воронежской области. Именно такой населенный пункт зафиксирован в справочнике "Воронежская область. Административно-территориальное деление" (издание 1982 года) и в данных Роскартографии. Село Нижнее Турово отображено на всех картографических материалах федерального и регионального уровней. В конце 70-х рассматривались проекты о разделении села на несколько населенных пунктов. Эти проекты так и не нашли в дальнейшем своего воплощения, но неофициальные наименования различных частей села, употребляемые местным населением, каким-то образом попали в некоторые книги, далее - в сведения, содержащиеся в паспортно-визовой службе, а оттуда - и в данные органов Росстата.
Таким образом, вместо села Нижнее Турово в документах многих государственных органов и органов местного самоуправления "возникли" село Косиха, хутор Лопатиха и село Шустово. Доходило до того, что, в соответствии с документами о регистрации, супруги, зарегистрированные в одном доме, проживали в различных населенных пунктах (один в селе Нижнее Турово, другой в селе Косиха)! И, к сожалению, подобные случаи не единичны <24>.
--------------------------------
<24> http://www.voronezh.ru/inform/news/2006/33985601.html
Выявлением наименований существующих географических объектов, а также определением порядка таких выявлений занимается федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области наименований географических объектов. Таким органом является, согласно Положению о Федеральном агентстве геодезии и картографии, утвержденному Постановлением Правительства РФ от 29 июля 2004 года, Федеральное агентство геодезии и картографии. Данный исполнительный орган государственной власти призван выполнять функции по управлению государственным имуществом в сфере геодезической и картографической деятельности, а также наименований географических объектов. Федеральное агентство геодезии и картографии находится в ведении Министерства экономического развития РФ. Согласно ч. 2 ст. 3 Федерального закона от 26 декабря 1995 года N 209-ФЗ к геодезическим и картографическим работам, выполняемым Федеральным агентством геодезии и картографии, относятся в том числе и стандартизация, учет и упорядочение употребления географических названий.
2. Пункт 2 ст. 7 комментируемого Федерального закона содержит в себе перечень признаков, которым должно соответствовать наименование, присваиваемое географическому объекту. Согласно данному пункту, наименование географического объекта должно отражать наиболее характерные признаки данного географического объекта, местности, в которой расположен этот объект, или особенности жизни и деятельности населения этой территории, состоять не более чем из трех слов, естественно вписываться в уже существующую систему наименований географических объектов. К характерным признакам