"приобретение прав на земельные участки, находящиеся в публичной собственности: вопросы теории и практики" (анисимов а.п., дзагоев с.в., кокоева л.т.) (под ред. а.я. рыженкова) ("новый индекс", 2009)

участка в собственность под объектами недвижимости их собственники часто представляют в местную администрацию документ, где указаны не все существующие объекты (хотя фактически они на земельном участке присутствуют). Из-за этого правообладатель недвижимости вынужден обращаться в суд для установления факта владения и пользования недвижимым имуществом как своим собственным (ст. 218 АПК РФ), что удлиняет срок переоформления прав на землю;
- проблемы, связанные с качеством градостроительной документации "низового" уровня. В практике земельных органов нередко возникает проблема, связанная с документальным оформлением границ земельного участка. Так, нередки случаи, когда красные линии рассекают объект недвижимости либо проходят в непосредственной близости от него, что затрудняет формирование участка и предоставление его в собственность. В этом случае либо производится перенос красных линий (если это технически возможно с внесением изменений в проект планировки), либо же участок разбивается на части. Одна из них формируется в отдельный участок, непосредственно примыкающий к объекту недвижимости (офисному зданию, крытому бассейну и т.д.), и предоставляется в собственность, а другая формируется как участок в составе земель общего пользования и предоставляется в аренду.
Обусловленность возможности выкупа земельного участка требованиями градостроительного законодательства подтверждается многочисленными материалами судебной практики.
Так, предприниматель Р. приобрел у ЗАО "Акцепт" на основании договора купли-продажи от 16 мая 2001 г. склад-модуль, что подтверждалось свидетельством о государственной регистрации.
Земельный участок, на котором расположен склад-модуль, ТОО "Акцепт" (правопредшественник ЗАО "Акцепт") арендовало сроком на 10 лет согласно договору от 24 мая 1996 г. N 677, заключенному с Комитетом по земельным ресурсам и землеустройству города Благовещенска. На момент продажи склада-модуля срок действия договора аренды земельного участка не истек. Р., руководствуясь ст. 36 ЗК РФ, в силу которой граждане и юридические лица, имеющие в собственности здания, строения, сооружения, расположенные на участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, вправе приобрести их в собственность либо арендовать, предложив администрации заключить договор купли-продажи участка, реализовав этим предоставленное ему законом право выбора правового режима землепользования. Аналогичные права закреплены за собственником объекта недвижимости также п. 3 ст. 28 Закона о приватизации 2001 года.
Отказываясь заключить предложенный договор, администрация сослалась на то, что генеральным планом развития г. Благовещенска указанный земельный участок предполагается использовать для реконструкции центральной части города и, кроме того, часть спорного участка находится на землях общего пользования. Согласно п. 8 ст. 28 Закона о приватизации 2001 года, не подлежат отчуждению земельные участки в составе земель, предусмотренных генеральными планами развития соответствующих территорий для использования в государственных или общественных интересах, в том числе земель общего пользования.
Однако суды, удовлетворяя требования истца и понуждая ответчика к заключению договора купли-продажи земельного участка, отклонили доводы администрации, не предоставив ей возможности предъявить судебным инстанциям для обозрения и изучения генеральный план развития г. Благовещенска.
Между тем исследование этих обстоятельств имеет существенное значение для разрешения спора, поскольку позволит суду выяснить, имеются ли правовые основания, препятствующие заключению спорного договора купли-продажи земельного участка. Таким образом, оспариваемые судебные акты нарушают единообразие в толковании и применении арбитражными судами норм права, поэтому в силу п. 1 ст. 304 АПК РФ подлежат отмене <1>.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Президиума ВАС РФ от 9 декабря 2003 г. N 11314/03.
Еще более ярко обусловленность возможности выкупа земельного участка градостроительными требованиями видна из материалов следующего дела.
ООО "Юкон", являясь собственником нежилого двухэтажного здания общей площадью 14,5 кв. м на территории автостоянки и сооружения общей площадью 4063,9 кв. м территории автостоянки, на основании п. 1 ст. 36 ЗК РФ обратилось в местную администрацию с заявлением о приобретении права собственности на земельный участок. Поскольку в нарушение п. 6 ст. 36 ЗК РФ ответчик в 2-недельный срок не подготовил проект договора купли-продажи земельного участка и не направил его истцу, истец направил в адрес ответчика проект договора купли-продажи земельного участка. Не получив от ответчика акцепта, истец обратился с иском в арбитражный суд.
Удовлетворяя исковые требования, суд полагал, что истец, которому участок принадлежит на праве постоянного (бессрочного) пользования, в силу п. 2 ст. 3 Закона о введении в действие ЗК РФ обязан переоформить право постоянного (бессрочного) пользования на право аренды земельного участка или приобрести земельный участок в собственность по своему желанию до 7 января 2004 г. Суд первой инстанции посчитал требования истца обоснованными.
Кроме того, судом первой инстанции установлено, что в отношении спорного участка отсутствуют градостроительные ограничения. Данный вывод суда подтверждался материалами дела. Судом первой инстанции при рассмотрении спора обозревался фрагмент подлинного генерального плана застройки г. Балаково, 28а, заслушаны пояснения представителя Главного управления архитектуры и градостроительства. В результате судом установлено, что проекты детальной планировки микрорайонов 6а и 7а не разработаны. Довод ответчика относительно того, что согласно генеральному плану застройки г. Балаково на земельном участке, занимаемом истцом, планируется строительство жилого комплекса 7а, обоснованно отклонен судом первой инстанции.
Указанный довод заявителя кассационной жалобы фактически сводится к переоценке доказательств и не может быть принят при рассмотрении дела в суде кассационной инстанции. При таких обстоятельствах судебная коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции об отсутствии законных ограничений в выкупе истцом спорного земельного участка <1>.
--------------------------------
<1> Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 18 марта 2004 г. N А57-7091/03-30 // СПС "Гарант". Версия от 10 ноября 2007 г.
Впоследствии п. 4 Постановления Пленума ВАС РФ N 11 было разъяснено, что при рассмотрении дел, связанных с выкупом земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, подлежат оценке доводы о невозможности продажи спорного земельного участка по причине его резервирования для государственных или муниципальных нужд на основе нормативных правовых актов соответствующих органов власти о резервировании, использования его для других целей (государственных или муниципальных нужд). В частности, правомерным основанием для отказа в продаже земельного участка может служить то обстоятельство, что в соответствии с генеральным планом развития города, поселка, иного населенного пункта, утвержденным до обращения собственника недвижимости с заявлением о выкупе земельного участка, на данном участке предусмотрено строительство другого объекта.
Думается, что указанные выше проблемы носят в большей степени технический, чем юридический, характер и будут решены по мере разработки градостроительной документации среднего и нижнего звена (документов градостроительного зонирования и планировки территории). Намного более проблематичными и нуждающимися в грамотном разрешении непосредственно правовыми средствами являются следующие вопросы:
1) при обращении граждан и юридических лиц в органы местного самоуправления с заявлениями о выкупе земельного участка под объектами недвижимости часто возникает вопрос о размере земельного участка, подлежащего выкупу по льготной цене в порядке ст. 36 ЗК РФ. Если у гражданина или юридического лица присутствуют правоустанавливающие документы (например, государственный акт постоянного (бессрочного) пользования земельным участком), особых проблем не возникает. Но вот как поступить, если такой акт отсутствует? Какими нормативными правовыми актами следует руководствоваться, определяя предельную (максимальную или минимальную) площадь земельного участка под таким объектом, подлежащего передаче в собственность?
На наш взгляд, если правоустанавливающие документы на участок, занятый объектом недвижимости, отсутствуют, то размер участка, подлежащего выкупу по льготной цене в порядке ст. 36 ЗК РФ, следует определять исходя из иных имеющихся документов. В их числе может выступать акт инвентаризации земельного участка, содержащий сведения о его размерах. Земельный участок именно этой площади должен перейти от продавца (органа публичной власти) к покупателю (гражданину или юридическому лицу). Правовое значение акта инвентаризации и выдаваемой на его основе справки Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии заключается в том, что на их основании происходит начисление земельного налога (в зависимости от указанной там площади). Площадь, с которой землепользователем уплачивается земельный налог, и есть фактически им используемая.
При расчете предельной фактически используемой площади земельного участка, упоминаемой в ст. 36 ЗК РФ, необходимо также учитывать, что в указанной норме речь идет о двух видах "площадей": во-первых, это непосредственно застроенная объектами недвижимости часть земельного участка (определяется по справкам БТИ и техническим паспортам); во-вторых, площадь, призванная обеспечить функционирование расположенных на участке объектов недвижимости. В случае ветхого состояния последних и вытекающей отсюда невозможности их использования по прямому назначению общий размер площади земельного участка, подлежащего выкупу по льготной цене в порядке ст. 36 ЗК РФ (и ст. 3 Закона о введении в действие ЗК РФ), должен равняться закрепленной в акте инвентаризации.
С другой стороны, в случае если покупатель решит осуществлять реконструкцию приобретенных им объектов недвижимости (вне зависимости от их состояния), то он имеет право на приобретение в собственность или в аренду дополнительных (прилегающих) площадей, свободных от прав третьих лиц, по процедурам, предусмотренным ст. 30 или ст. 34 ЗК РФ на общих основаниях. Размер такого дополнительного земельного участка также должен определяться не произвольно, а исходя из п. 10.5 Методических рекомендаций по проведению землеустройства при образовании новых и упорядочении существующих объектов землеустройства (утв. Росземкадастром 17 февраля 2003 г.), согласно которому при наличии на земельном участке объекта недвижимости (здания, строения, сооружения) проектное положение границ и размер земельного участка устанавливаются (восстанавливаются) по проекту строительства этого объекта, а при отсутствии проекта строительства - по нормам отвода земель, установленным в СНиПах, действовавших на момент строительства <1>;
--------------------------------
<1> См. подробнее: Анисимов А.Л. Выкуп земельных участков под объектами недвижимости в населенных пунктах // Хозяйство и право. 2008. N 4. С. 75 - 80.
2) в настоящее время приватизация предприятий должна осуществляться вместе с соответствующим земельным участком. Хотя дикая приватизация начала 1990-х годов уже стала достоянием истории, необходимость передачи отдельных объектов недвижимости из публичной собственности в частную сохраняет свое значение. Об этом неоднократно говорил В.В. Путин, отмечая, что необходимо "...навести порядок с государственной и муниципальной собственностью. Я уже говорил, что каждый уровень власти должен иметь только то имущество, которое необходимо ему для исполнения закрепленных за ним публичных полномочий - и не более того" <1>.
--------------------------------
<1> Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию РФ от 26 мая 2004 г. // Российская газета. N 109. 2004. 27 мая.
Подобный подход не отрицает и Президент РФ Д.А. Медведев. Следовательно, наряду с выкупом земельных участков под приватизированными ранее предприятиями будет продолжать действовать процедура выкупа предприятия вместе с земельным участком в целом. При этом и ранее, и сейчас при решении вопроса о приватизации предприятия мало учитываются ее экологические аспекты, хотя значение экологического фактора здесь трудно переоценить.
В настоящий момент экологический фактор при проведении приватизации предусматривается всего двумя нормативными актами: распоряжением Госкомимущества России N 791-р и Минприроды России N 1 от 8 июня 1995 г. "Об учете экологического фактора при приватизации государственных и муниципальных предприятий, организаций" и Приказом Минприроды России от 21 ноября 1995 г. N 469 "Об учете экологического фактора при приватизации государственных и муниципальных предприятий, организаций". Думается, что нормативное закрепление экологического фактора в Законе о приватизации 2001 года способствовало бы более полной реализации основополагающего принципа земельного права, определяющего приоритет охраны земли как природного объекта перед ее использованием как недвижимости (ст. 1 ЗК РФ).
При этом, полагаем, актуальность данного правила в будущем только возрастет. В настоящий момент полным ходом идет создание государственных корпораций, являющихся юридическими лицами. Они создаются посредством внесения федерального имущественного взноса в уставный капитал и осуществляют решение самых разнообразных государственных (федеральных) задач (нанотехнологии, управление использованием атомной энергией и т.д.) <1>, являясь собственниками переданного имущества. Однако в случае отпадения соответствующих надобностей государственные корпорации вполне смогут быть в будущем приватизированы. И экологический фактор при их приватизации будет иметь важное значение;
--------------------------------
<1> См., например: Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. N 317-ФЗ "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом"; Федеральный закон от 30 октября 2007 г. N 238-ФЗ "О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта".
3) как известно, выкуп (приватизация) может производиться в отношении как застроенных, так и незастроенных земельных участков. В научной литературе, когда речь заходит о выкупе застроенных земельных участков, обычно упоминаются лишь земельные участки населенных пунктов. Анализ действующего законодательства позволяет однозначно утверждать, что это не так. Как следует из ст. 2 Закона о введении в действие ЗК РФ, порядок расчета выкупной цены устанавливается единый, вне зависимости от того, в составе какой категории земель располагается выкупаемый участок. Другое дело, что везде эта цена будет значительно ниже,