"приобретение прав на земельные участки, находящиеся в публичной собственности: вопросы теории и практики" (анисимов а.п., дзагоев с.в., кокоева л.т.) (под ред. а.я. рыженкова) ("новый индекс", 2009)

с учетом отсутствия в указанный период в федеральных и местных нормативных актах требований об особом порядке предоставления земель крестьянским (фермерским) хозяйствам вывод судов первой и кассационной инстанций о заключении договора аренды от 4 декабря 2002 г. с нарушением норм действующего законодательства неправомерен.
Следовательно, решение суда первой и Постановление суда кассационной инстанций вынесены с нарушением норм действующего материального законодательства и единообразия в их толковании и применении арбитражными судами, поэтому в силу п. 1 ст. 304 АПК РФ подлежат отмене. Учитывая изложенное, Президиум ВАС РФ постановил: решение Арбитражного суда Республики Адыгея от 7 ноября 2005 г. по делу N А01-2023-2005-5 и Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 6 апреля 2006 г. по тому же делу отменить. Постановление суда апелляционной инстанции Арбитражного суда Республики Адыгея от 23 января 2006 г. оставить без изменения <1>;
--------------------------------
<1> Постановление Президиума ВАС РФ от 26 сентября 2006 г. N 7362/06.
2) при разработке рамочного документа следует учитывать, что цели, не связанные со строительством, будут различаться в городских округах (городских поселениях), с одной стороны, и муниципальных районах (сельских поселениях) - с другой. Несмотря на то что границы городского округа шире, чем границы соответствующего города, в городских округах цели, не связанные со строительством, будут ориентированы на создание условий бытового, транспортного и иного жизнеобеспечения населения, в то время как в сельской местности - на ведение сельскохозяйственного производства;
3) в городских округах (городских поселениях) следует разграничивать предоставление участков в рамках рассматриваемой процедуры для предпринимательских целей (размещение временных торговых и иных необходимых для обеспечения жизнедеятельности населения объектов, автостоянок, рекламных щитов и т.д.) и непредпринимательских целей (садоводство, огородничество, размещение некапитальных гаражей, организация мест отдыха и спорта и т.д.). При этом следует иметь в виду отличия огородничества от ведения садоводства и дачного хозяйства как различных видов разрешенного использования. Например, на садовом или дачном земельном участке допускается строительство жилого дома с правом регистрации и постоянного проживания в нем, в отличие от временных построек на огородных участках. Именно такой вывод об уравнивании садовых и дачных участков вытекает из Постановления КС РФ от 14 апреля 2008 г. N 7-П. Поэтому садоводство и дачное хозяйство уже предполагает строительство недвижимости;
4) в ст. 34 ЗК РФ не уточняется, о каких именно органах местного самоуправления идет речь. Между тем Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусматривает наличие четырех видов муниципальных образований (поселения, городские округа, муниципальные районы, внутригородские территории городов федерального значения). Не разграниченными государственными землями по общему правилу распоряжаются органы местного самоуправления городов и районов (п. 10 ст. 3 Закона о введении в действие ЗК РФ), а находящимися в муниципальной собственности - органы местного самоуправления соответствующих видов муниципальных образований. Следовательно, возникает необходимость окончательного разграничения земель между муниципальными районами и поселениями, с направлением соответствующих заявлений и получением правоустанавливающих документов о государственной регистрации права муниципальной собственности указанных видов муниципальных образований. Это позволит уточнить возможности по предоставлению из муниципальной собственности земельных участков, в том числе для целей, не связанных со строительством;
5) в муниципальных районах цели, не связанные со строительством, - это преимущественно сельскохозяйственные цели. В составе категории земель сельскохозяйственного назначения (ст. 77 ЗК РФ) четко различаются два вида земель: сельскохозяйственные угодья, отличающиеся особой ценностью, и иные сельскохозяйственные земли. Следовательно, характеризуя в предлагаемой нами концепции развития земельного законодательства такие цели, необходимо разграничивать процедуры предоставления сельскохозяйственных угодий для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства (либо полевых земельных наделов для личного подсобного хозяйства), с одной стороны, и предоставления несельскохозяйственных угодий, например, для огородничества - с другой;
6) в ст. 34 ЗК РФ предусматривается необходимость отображения в государственном или муниципальном правовом акте критериев и оснований предоставления земельных участков за плату и бесплатно. При этом в силу п. 2 ст. 28 ЗК РФ "предоставление земельных участков в собственность граждан и юридических лиц может осуществляться бесплатно в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации". Следовательно, орган местного самоуправления не вправе сам установить дополнительный перечень лиц, которым из муниципальной собственности земельные участки предоставляются бесплатно. Вместе с тем такое ограничение права органа местного самоуправления по распоряжению муниципальной собственностью ничем не обосновано;
7) наиболее четким критерием прозрачности и публичности предоставления земельных участков в частную собственность либо в аренду из государственной или муниципальной собственности является проведение торгов. В настоящий момент данная процедура не всегда используется даже в тех случаях, когда ЗК РФ императивно предписывает ее проведение (например, для жилищного строительства в соответствии со ст. 30.1 ЗК РФ). В случаях же предоставления участков для целей, не связанных со строительством, практика (и то не всегда) исходит из того, что торги должны проводиться лишь при наличии двух и более заявлений на один земельный участок.
Признавая оптимальность процедуры торгов и ее наибольшее соответствие принципам, указанным в ст. 34 ЗК РФ, заметим, что массовое проведение торгов способно в силу своего объема парализовать всю деятельность муниципальных органов. В связи с этим представляется, что проведение торгов целесообразно лишь в случаях предоставления участков в собственность и лишь для предпринимательских целей. В остальных случаях (например, при краткосрочной аренде земельного участка для огородничества) принцип публичности может обеспечиваться информированием населения посредством размещения извещений в СМИ. В случаях, когда ЗК РФ содержит императивные нормы, касающиеся предоставления земельного участка для целей, не связанных со строительством, на торгах, орган местного самоуправления не вправе устанавливать иной порядок (например, согласно п. 1 ст. 10 Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения, земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются гражданам и юридическим лицам в собственность на торгах (конкурсах, аукционах), за исключением некоторых случаев).
Правоприменительная практика в разных регионах (или в рамках одного субъекта Российской Федерации по различным муниципальным образованиям) по этому вопросу весьма противоречива. Так, даже в большинстве городских округов земельные участки в аренду для размещения временных объектов предоставляются без проведения торгов. В то же время есть и исключения из этого правила, предусматривающие в таких случаях проведение торгов в виде аукциона на срок до 5 лет (см. п. 1 разд. 5 Положения о порядке предоставления земельных участков для целей, не связанных со строительством, утвержденного Постановлением мэра г. Ростова-на-Дону от 11 октября 2006 г.).
Вопрос о необходимости четкой правовой регламентации целесообразности проведения торгов (и установления критериев этого) наиболее ярко виден на примере земель населенных пунктов и вытекает из судебной практики. Так, в составе земель населенных пунктов есть земли общего пользования, в отношении которых проведение торгов при предоставлении участка в аренду прямо не предусмотрено. Это породило следующий судебный спор.
ООО "Производственно-коммерческая фирма "Кокон" обратилось в Арбитражный суд Саратовской области с иском к администрации г. Саратова о признании недействительным ее Постановления от 10 ноября 1998 г. N 600-62 с изменениями и дополнениями, внесенными Постановлением от 8 января 1999 г. N 8-15.
К участию в деле в качестве третьих лиц на стороне ответчика привлечены ОАО "Элвис-Гарант" и Комитет по земельным ресурсам и землеустройству г. Саратова.
Решением Арбитражного суда от 16 марта 1999 г. в иске отказано со ссылкой, что указанные Постановления, которыми ОАО "Элвис-Гарант" предоставлен в аренду земельный участок, приняты в соответствии с требованиями закона.
Постановлением апелляционной инстанции от 29 апреля 1999 г. решение оставлено без изменения. При этом, отказывая в удовлетворении жалобы ООО "ПКФ "Кокон", апелляционная инстанция исходила из того, что спорный земельный участок расположен на землях общего пользования, передаче в аренду не подлежит и, следовательно, истец не имеет права на него претендовать.
В кассационной жалобе ООО "ПКФ "Кокон" просит состоявшиеся судебные акты отменить ввиду неправильного применения судами норм материального права. По мнению заявителя жалобы, судом не принято во внимание, что предоставление в аренду земельного участка ОАО "Элвис-Гарант" произведено с нарушениями ст. 12 Закона Саратовской области "О земле" и статей 53, 54 ЗК РСФСР.
Судебная коллегия, изучив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, не находит оснований для ее удовлетворения. Как следует из материалов дела, администрацией г. Саратова 10 ноября 1998 г. принято Постановление N 600-62 о предоставлении ОАО "Элвис-Гарант" в аренду сроком на 10 лет земельного участка площадью 0,2932 га для размещения торговых рядов типа "Пассаж". Постановлением от 8 января 1999 г. N 8-15 в указанное Постановление внесены изменения: размер участка снижен до 0,0670 га, п. 2.1 Постановления N 600-62 дополнен абзацем следующего содержания: "Представленный проект должен обеспечить безопасный проход граждан при напряженном пешеходном движении, а также возможность организации бесперебойной работы органов пожарной охраны и санэпидемнадзора при осуществлении мероприятий в чрезвычайных ситуациях".
Оспаривая данные Постановления, истец ссылался на то, что при их принятии были нарушены его права и законные интересы, поскольку спорный земельный участок расположен между земельными участками, переданными ООО "ПКФ "Кокон"; он как потенциальный арендатор мог принять участие в конкурсе, который администрация города в соответствии с Указом Президента РФ N 1263 "О продаже гражданам и юридическим лицам предназначенных под застройку земельных участков, расположенных на территории городских и сельских поселений, или права их аренды" должна была провести при решении вопроса о предоставлении земли в аренду. Однако, как правомерно указали суды первой и апелляционной инстанций, Указ Президента РФ N 1263 к спорным отношениям неприменим, поскольку он касается земель, предназначенных в соответствии с градостроительной и земельной документацией под застройку.
Судами установлено, что земельный участок, переданный ОАО "Элвис-Гарант", находится на землях общего пользования.
Согласно ст. 76 ЗК РСФСР на землях общего пользования разрешается возведение капитальных строений и сооружений в соответствии с целевым назначением этих земель, а также временных сооружений облегченного типа (палатки, киоски). Поскольку для возведения строений, а также временных сооружений, если это производится не собственником земли, требуется соответствующее оформление прав на землю, в том числе при передаче ее в аренду, вывод апелляционной инстанции о недопустимости передачи земель общего пользования в аренду не соответствует закону.
Закон не предусматривает обязательного проведения конкурсов или аукционов при предоставлении в аренду земель общего пользования. В соответствии со ст. 27 ЗК РСФСР земельные участки для несельскохозяйственных нужд предоставляются по согласованию с собственником земли.
Согласно ст. 70 ЗК РСФСР все земли в пределах городской черты находятся в ведении городской администрации. Из имеющихся в деле карты и плана земельного участка, фотографий, представленных истцом, усматривается, что переданный ОАО "Элвис-Гарант" земельный участок расположен непосредственно перед уже имеющимися торговыми рядами и возведенное на нем строение не препятствует свободному проходу к ним граждан. В связи с тем что земельный участок представлен на земле, уже непосредственно используемой для торговой деятельности, нарушений ст. 76 ЗК РСФСР Судебная коллегия не усматривает.
Не могут быть приняты судом во внимание и ссылки заявителя жалобы на статьи 53, 54 ЗК РСФСР как не имеющие правового значения при рассмотрении данного спора.
Руководствуясь п. 1 ст. 175, ст. 177 АПК РФ, Судебная коллегия постановила: решение от 16 марта 1999 г. и Постановление апелляционной инстанции от 29 апреля 1999 г. Арбитражного суда Саратовской области по делу N 8573/98-17 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения <1>;
--------------------------------
<1> Постановление ФАС Поволжского округа от 22 июня 1999 г. N 8573/98-17.
8) в ст. 34 ЗК РФ содержится не самая удачная (с точки зрения юридической техники) формулировка о том, что "органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны обеспечить управление и распоряжение земельными участками, которые находятся в их собственности и (или) в ведении". Неудачность такой формулировки имеет два аспекта. Во-первых, органы публичной власти выступают в земельных правоотношениях в двух качествах - как политический суверен и как собственники соответствующих земельных участков. В первом случае мы говорим о реализации таких правомочий управления, как ведение кадастрового учета, государственного (или муниципального) земельного контроля, резервирования и т.д. Во втором случае можно говорить о реализации правомочия собственника - распоряжения федеральным, субъекта Российской Федерации или муниципальным земельным участком (либо земельным участком, находящимся в не разграниченной государственной собственности). Смешение этих двух функций в рассматриваемом контексте выглядит неудачно, поскольку речь в нем идет именно о реализации собственнических правомочий органов публичной власти.
Во-вторых, полагаем, что использование словосочетания "земельные участки, находящиеся в ведении..." органов публичной власти, - это весьма неудачная правовая конструкция. ГК РФ не знает такого вида прав на земельные участки, как ведение. С точки зрения ГК РФ ведение как вид прав на имущество может быть только в одном случае, когда речь идет о праве хозяйственного ведения как разновидности