"приобретение прав на земельные участки, находящиеся в публичной собственности: вопросы теории и практики" (анисимов а.п., дзагоев с.в., кокоева л.т.) (под ред. а.я. рыженкова) ("новый индекс", 2009)

чем в крупных городах, поскольку такие земельные участки попали в одну группу с населенными пунктами с численностью населения до 500 тыс. человек.
Но какие это земельные участки? Представляется, что к ним относятся:
а) земельные участки в составе несельскохозяйственных угодий (категория земель сельскохозяйственного назначения). Как следует из п. 2 ст. 77 ЗК РФ, на землях сельскохозяйственного назначения могут располагаться здания, строения, сооружения, используемые для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции;
б) земли промышленности и иного специального назначения. Например, на землях промышленности могут располагаться предприятия - имущественные комплексы, включающие производственные и административные здания, строения, сооружения и обслуживающие их объекты, а также установленные вокруг них санитарно-защитные и иные зоны с особыми условиями использования земель (ст. 88 ЗК РФ). Соответственно неприватизированные земельные участки в составе таких предприятий подлежат выкупу;
в) земли особо охраняемых территорий и объектов. Как минимум тут можно выделить три вида земель. Во-первых, земли курортов, на которых располагаются различные объекты санаторного, туристского и иного сервиса. В отличие от земель заповедников или национальных парков, земли курортов как разновидность особо охраняемых природных территорий не ограничены в гражданском обороте и не изъяты из гражданского оборота и потому вполне могут быть выкуплены (например, под приватизированным санаторием). Во-вторых, земли рекреационного назначения (за границами населенных пунктов), на которых располагаются дома отдыха, пансионаты, кемпинги, объекты физической культуры и спорта, туристические базы, стационарные и палаточные туристско-оздоровительные лагеря, дома рыболова и охотника, туристские парки, детские и спортивные лагеря, другие аналогичные объекты (п. 2 ст. 98 ЗК РФ). Земельные участки под такими приватизированными в свое время объектами вполне могут быть выкуплены в собственность граждан и юридических лиц. В-третьих, некоторые земли историко-культурного назначения, не попавшие под режим ограничений ст. 27 ЗК РФ.
Все эти земельные участки выкупаются по процедуре, четко изложенной в Законе о введении в действие ЗК РФ. Между тем существует еще одна процедура выкупа, являющаяся смежной с предметом нашего научного исследования, которая заслуживает отдельного рассмотрения. Речь идет о выкупе (приватизации) сельскохозяйственных угодий.
Первоначально в соответствии со ст. 8 Закона о введении в действие ЗК РФ с момента вступления в силу ЗК РФ и вплоть до введения в действие Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения оборот таких земельных участков должен был осуществляться в соответствии с гражданским законодательством и ЗК РФ с учетом лесного законодательства, законодательства об охране окружающей среды, специальных федеральных законов, содержащих нормы земельного права о данной категории земель, а также с учетом того, что приватизация земельных участков сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности, не допускается.
Закон об обороте земель сельскохозяйственного назначения установил, что оборот земель сельскохозяйственного назначения осуществляется в порядке, предусмотренном ЗК РФ и иными федеральными законами, а приватизация земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, расположенных на территории субъекта Российской Федерации, осуществляется с момента, установленного законом субъекта Российской Федерации (п. 4 ст. 1).
Поэтому, как разъяснил Пленум ВАС РФ в Постановлении N 11, если приватизация земельного участка сельскохозяйственного назначения имела место до вступления в силу Закона о введении в действие ЗК РФ, установившего запрет на приватизацию таких земельных участков, обращение приобретателя участка за государственной регистрацией права собственности на него в период действия такого запрета или действия норм, не позволявших приватизировать земельные участки сельскохозяйственного назначения, само по себе не может служить основанием для отказа в государственной регистрации.
В случаях, когда на день вступления в силу Федерального закона от 7 июля 2003 г. N 113-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" (т.е. с 10 июля 2003 г.) субъектом Российской Федерации не принят соответствующий закон, приватизация участков сельскохозяйственного назначения с 1 января 2004 г. должна осуществляться по правилам, установленным ст. 19.1 названного Федерального закона, до вступления в силу закона субъекта Российской Федерации.
Непосредственно сам Закон об обороте земель сельскохозяйственного назначения предусмотрел, что приватизации не подлежат находящиеся в государственной или муниципальной собственности земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, занятые оленьими пастбищами в районах Крайнего Севера и отгонными пастбищами (п. 4 ст. 1). Приобретение сельскохозяйственными организациями, а также гражданами, осуществляющими деятельность по ведению крестьянского (фермерского) хозяйства, права собственности на земельные участки или права аренды земельных участков, которые находятся у них на праве постоянного (бессрочного) пользования или праве пожизненного наследуемого владения, осуществляется в соответствии с Законом о введении в действие ЗК РФ. При этом сельскохозяйственные угодья приобретаются в собственность по цене, установленной законом субъекта Российской Федерации в размере не более 20% кадастровой стоимости сельскохозяйственных угодий (п. 7 ст. 10 Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения).
Последнее обстоятельство представляется наиболее важным. Дело в том, что 20-кратная ставка кадастровой стоимости выкупной цены ст. 2 Закона о введении в действие ЗК РФ предусмотрена для земельных участков, расположенных в населенных пунктах с численностью населения свыше 3 млн. человек, т.е. для городов Москвы и Санкт-Петербурга. При этом совершенно очевидно, что финансовые возможности московских предпринимателей и сельских жителей по выкупу участков, мягко говоря, сильно различаются (несмотря даже на разницу в кадастровой стоимости земель).
Из этого, в свою очередь, нами делается вывод о том, что законодатель создал искусственную преграду для выкупа (приватизации) сельскохозяйственных угодий для землепользователей (землевладельцев), ведущих фермерские хозяйства, и сельскохозяйственных организаций, т.е. непосредственно сельских тружеников. Это создает прекрасную возможность для поглощения этих организаций столичными предпринимателями;
4) как следует из ст. 36 ЗК РФ, в случае, если здание (помещения в нем), находящееся на неделимом земельном участке, принадлежит нескольким лицам на праве собственности, эти лица по общему правилу имеют право на приобретение данного земельного участка в общую долевую собственность или в аренду с множественностью лиц на стороне арендатора, с учетом долей в праве собственности на здание. Для приобретения прав на земельный участок такие граждане или юридические лица должны совместно обратиться в соответствующий орган публичной власти с заявлением о приобретении прав на земельный участок с приложением его кадастровой карты (плана).
При этом, однако, довольно часто возникает неразрешимый вопрос о том, как быть, если одни собственники недвижимости захотят выкупить земельный участок, а другие заключить договор аренды. Как отмечала Л.Ю. Грудцына, "законодательство не содержит каких-либо механизмов, позволяющих одному из собственников помещений понудить других собственников к заключению договора аренды участка или к его совместному выкупу в собственность помимо их воли. Поэтому в настоящий момент собственник помещений в здании, желающий приобрести право на расположенный под ним участок, должен сначала прийти к согласию со всеми своими соседями - собственниками других расположенных в здании помещений, после чего сообща с ними оформлять свое право (собственности или аренды) на землю" <1>.
--------------------------------
<1> Грудцына Л.Ю., Козлова М.Н. Земля: Справочник собственника и арендатора // СПС "Гарант".
Рассматриваемая обязанность совместного обращения граждан и юридических лиц в орган публичной власти вызывает ряд практических сложностей и судебных споров (даже обращений в Конституционный Суд РФ).
Как справедливо отмечал К. Скловский, сложившаяся судебная практика, требующая исключительно совместного обращения с заявлением о предоставлении земельного участка, ведет в тупик, поскольку нежелание одних граждан (юридических лиц) - правообладателей недвижимости решать вопрос о приобретении прав на земельный участок влечет отказ другим правообладателям недвижимости в оформлении права собственности (аренды) на землю. Это может привести к тому, что "в части городского землепользования ни принципы ЗК РФ, ни простое следование здравому смыслу и хозяйственной целесообразности не будут достигнуты никогда" <1>. Отсюда вытекает необходимость внесения изменений в п. 5 ст. 36 ЗК РФ.
--------------------------------
<1> Скловский К. Некоторые вопросы применения земельного законодательства, регулирующего предоставление земельных участков в городе // Хозяйство и право. 2004. N 10. С. 69.
Вышеизложенное позволяет сформулировать следующие выводы.
1. В земельном законодательстве терминологически различаются процедуры выкупа земельных участков (для государственных или муниципальных нужд) и продажи гражданам и юридическим лицам земельных участков, находящихся в публичной собственности, под зданиями, строениями, сооружениями, объектами незавершенного строительства. Обе процедуры опосредуют возмездный переход земельных участков в частную собственность из публичной либо наоборот и имеют различное наименование, являясь частным случаем договора купли-продажи недвижимости.
2. Продажа участка гражданам и юридическим лицам - собственникам объектов недвижимости носит общий характер для всех категорий земель. Особенностью данного вида правоотношений является наличие специального субъекта (органа государственной власти или органа местного самоуправления); особой процедуры (принятие административного акта, а уже затем заключение договора); принудительного характера (по срокам выкупа и по цене).
3. Выкупаемые земельные участки могут быть заняты обычной недвижимостью, связанной с участком принципом "единой судьбы", а также входить в состав имущественных комплексов - самостоятельных объектов гражданских прав (предприятий, линейных объектов и т.д.). Указанное обстоятельство никак не влияет на порядок определения размера выкупной цены.
4. В период 2001 - 2008 гг. процедура покупки земельных участков, занятых объектами недвижимости, претерпела ряд изменений, в ходе которых были решены ключевые вопросы о размере выкупной цены, процедуре определения вида прав на землю в ходе переоформления участка, возможности выкупа арендованного участка, налогообложении покупки.
5. Современные проблемы в сфере покупки земельных участков под объектами недвижимости классифицируются в две группы. В первую входят правоприменительные проблемы, носящие локальный и технический характер, в том числе вопросы, связанные с документальным подтверждением права собственности на объект недвижимости (или его часть), а также вопросы качества градостроительной документации "низового" уровня.
Во вторую группу входят только правовые проблемы, в том числе:
- необходимо правовое уточнение размера земельного участка, подлежащего выкупу по льготной цене в порядке ст. 36 ЗК РФ. Считаем необходимым расширить юридическое значение акта инвентаризации земельного участка и выдаваемой на его основе справки Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии, на основании которых происходит начисление земельного налога (в зависимости от указанной там площади). Площадь, с которой землепользователем уплачивается земельный налог, и есть фактически им используемая в смысле ст. 36 ЗК РФ;
- нормативное закрепление экологического фактора в Законе о приватизации 2001 года способствовало бы более полной реализации основополагающего принципа земельного права, определяющего приоритет охраны земли как природного объекта перед ее использованием как недвижимости;
- предусмотренная п. 5 ст. 36 ЗК РФ процедура совместного обращения граждан - сособственников зданий (помещений), находящихся на неделимом земельном участке, затрудняет решение вопроса о выкупе участка или заключении договора аренды в случае расхождения их желания, и потому данная норма нуждается в изменении (например, закреплением приоритета аренды).
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Проведенное исследование позволило сделать следующие выводы:
1) значение категории объектов гражданских правоотношений заключается в установлении определенного гражданско-правового режима не для каких-то благ (объектов материального мира), а для людей, совершающих по поводу этих благ определенные юридически значимые действия. Поэтому более точно считать объектом гражданских правоотношений (объектом гражданских прав) правовой режим определенных благ (а не сами блага), различая непосредственный (поведение) и опосредованный (материальные и нематериальные блага) объекты правоотношения;
2) земельный участок может выступать объектом гражданских, земельных, налоговых, экологических, градостроительных и иных правоотношений. В каждом конкретном случае в сферу правового регулирования попадает тот или иной элемент правового режима земельного участка. В случае, когда земельный участок является объектом гражданских правоотношений, он выступает как объект недвижимости, попадая в частноправовую сферу действия норм гражданского права. Усложнение правового регулирования земельных отношений не позволяет провести четкую грань и "развести по разные стороны баррикад" нормы земельного и гражданского права;
3) в сферу действия норм гражданского права попадают общие правила и требования совершения сделок с земельным участком; вопросы их регистрации и т.д. В сфере действия норм земельного права - вопросы публично-правового порядка (включая землеустройство), ограничения прав на землю, процедуры предоставления земельных участков и т.д. "Водораздел" между гражданско-правовым и земельно-правовым регулированием земельных отношений проходит не только по линии "частное право - публичное право", но и внутри частноправового регулирования. Такой вывод основан на том, что диспозитивный метод присутствует не только в гражданском праве, но и во всех отраслях российского права (хотя и в разной степени), не исключая и земельное право. Внутри же частноправовой сферы общественных отношений нормами гражданского права регулируется "общий каркас" отношений собственности и оборота земель; нормы земельного права наполняют эти цивилистические конструкции конкретным содержанием;
4) в качестве