"приобретение прав на земельные участки, находящиеся в публичной собственности: вопросы теории и практики" (анисимов а.п., дзагоев с.в., кокоева л.т.) (под ред. а.я. рыженкова) ("новый индекс", 2009)

объекта гражданских правоотношений может выступать только земельный участок; упоминаемые в ст. 36 Конституции России, ст. 129 ГК РФ, ст. 6 ЗК РФ такие объекты, как "земля" и "часть земельного участка", в качестве объекта гражданских прав выступать не могут;
5) земельный участок как объект гражданских правоотношений может выступать в трех принципиально разных качествах:
- как простая недвижимая вещь (например, участок сельскохозяйственного назначения с принадлежностями - почвенным слоем и растениями);
- как сложная недвижимая вещь. В этом случае на земельном участке расположены объекты недвижимости - здания, строения, сооружения, объекты незавершенного строительства. Анализ данной правовой реальности позволяет говорить о формировании в гражданском праве новой категории - единого объекта недвижимости, включающего земельный участок с расположенными на нем зданиями, строениями, сооружениями, которые связаны с ним "единой судьбой", что означает взаимное следование объектов недвижимости и земельного участка судьбе друг друга;
- земельный участок может являться составной частью отдельного объекта гражданских прав - имущественного комплекса, включающего в том числе и земельные участки, которые в данном случае не играют самостоятельной роли и подчиняются общему гражданско-правовому режиму имущественного комплекса как объекта гражданских прав. Сам же имущественный комплекс не является ни сложной, ни недвижимой вещью;
6) гражданско-правовые основания приобретения права частной собственности на земельные участки - это предусмотренные гражданским и земельным законодательством юридические факты (фактические составы), с наступлением которых нормы права связывают возмездное приобретение или переоформление прав на земельные участки физических и юридических лиц и соответствующее их прекращение у публично-правовых образований;
7) гражданско-правовые начала в правоотношениях предоставления и переоформления в частную собственность земельных участков, находящихся в публичной собственности, проявляются в проведении торгов для предоставления земельного участка для строительства, а также в осуществлении выкупа земельного участка, занятого приватизированными объектами недвижимости. Применительно к отдельным категориям земель процедуры предоставления земель для строительства и для целей, не связанных со строительством, имеют свою цивилистическую специфику. Общий же порядок проведения торгов предусмотрен гражданским законодательством;
8) общественные отношения в сфере приобретения в частную собственность земельных участков из состава государственных или муниципальных земель могут быть классифицированы:
- по субъектному составу (с одной стороны - Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования; с другой стороны - физические лица (включая индивидуальных предпринимателей, иностранцев и апатридов) и юридические лица);
- по объекту (земельные участки из состава населенных пунктов и земель сельскохозяйственного назначения, а также частично субкатегорий земель промышленности и земель рекреационного назначения);
- по процедурам - предоставление впервые в собственность на торгах (для жилищного строительства и комплексного освоения в целях жилищного строительства - на торгах даже в аренду); определенную специфику в рамках общей процедуры имеет выкуп в собственность земельного участка в составе имущественного комплекса, аренда земельного участка с природными ресурсами (леса, воды);
9) выделяются следующие этапы эволюции правового регулирования приобретения земельных участков в частную собственность из собственности публичной:
1-й этап (1 января 1991 г. - 1 января 1995 г.). Начинается с момента появления в России частной собственности на землю и вовлечения земельных участков в гражданский оборот вплоть до вступления в силу ГК РФ;
2-й этап (1 января 1995 г. - 30 октября 2001 г.). ГК РФ содержит ряд правовых конструкций, регулирующих осуществление сделок с недвижимостью, однако глава 17 ГК РФ не вступила в силу. Это период бессистемного регулирования земельных отношений субъектами Российской Федерации вплоть до принятия ЗК РФ;
3-й этап (30 октября 2001 г. - январь 2005 года). Происходит постепенное отлаживание рыночных процедур оборота земельных участков, в том числе в сфере их предоставления из публичной собственности в частную;
4-й этап (январь 2005 года - по сей день). С принятием Градостроительного кодекса РФ и внесением изменений в ЗК РФ и в Закон о введении в действие ЗК РФ усилилась прозрачность предоставления земельных участков из публичной собственности в частную, а также дифференциация выкупной цены под объектами недвижимости для различных категорий субъектов земельных отношений;
10) следует различать правовые категории "земельный оборот", "оборотоспособность земельных участков" и "ограничения прав на землю". Кроме того, является недопустимым смешение экономических и юридических категорий, таких, как "земельный рынок" и "гражданский оборот", отображающих две стороны бытия данного явления - внутреннюю (экономическое содержание) и внешнюю (правовая форма);
11) начиная с апреля 2008 года в российском праве появляется новая правовая категория, которую мы предлагаем именовать неорезервированием. Данная категория является разновидностью ограничений оборотоспособности земельных участков. Ее появление связано со вступлением в силу Постановления Правительства РФ от 3 апреля 2008 г. N 234 "Об обеспечении жилищного и иного строительства на земельных участках, находящихся в федеральной собственности" и предполагает установление федеральным органам исполнительной власти запретов на отчуждение федеральных земель в городах и пригородных зонах вплоть до 1 января 2010 г. в целях формирования резерва земель, главным образом для индивидуального жилищного строительства.
Неорезервирование и резервирование земельных участков имеют ряд схожих и отличных черт. Сходство проявляется в том, что в рамках обеих процедур происходит ограничение прав публичного собственника по распоряжению принадлежащими ему земельными участками; обе процедуры не являются бессрочными. Их отличия в том, что резервирование как юридическая процедура введена федеральным законом (ЗК РФ), а неорезервирование - подзаконным актом (Постановлением Правительства); резервирование земель предполагается для таких публичных нужд, как оборона и безопасность, строительство водохранилищ и т.д. (ст. 70.1 ЗК РФ); неорезервирование - для жилищного (в том числе индивидуального) строительства, т.е. для частных нужд; зарезервированы могут быть участки любой формы собственности; под неорезервирование подпадают только федеральные земли;
12) земельное законодательство предусматривает две классические и одну особую процедуры предоставления земельных участков для строительства. Классические процедуры изложены в ст. 30 ЗК РФ и распространяются на большую часть территории России: предоставление земельных участков с предварительным согласованием места размещения объекта и без предварительного согласования места размещения объекта (на торгах). Особая процедура имеет локальную территориальную сферу действия и связана с подготовкой в городе Сочи Олимпийских игр. Ее суть заключается в том, что Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта земельные участки предоставляются в безвозмездное срочное пользование "без предварительного согласования места размещения объекта и без проведения торгов". В связи с этим п. 1 ст. 30 ЗК РФ необходимо дополнить указанием на фактическое существование третьей процедуры предоставления участков для строительства;
13) процедура предварительного согласования места размещения объекта, являясь весьма закрытой и коррупционной, порождает в силу этого общественную напряженность и обусловливает поиск дальнейших механизмов повышения информационной открытости органов местного самоуправления в сфере предоставления участков для строительства в частную собственность или в аренду. Формирование таких механизмов и, в случае закрепления на федеральном уровне, эффективность их применения будут во многом зависеть от позиции должностных лиц органов местного самоуправления, непосредственно "приближенных к населению". Это обусловливает необходимость развития института общественного контроля за органами публичной власти;
14) существующая неопределенность в вопросе о необходимости проведения торгов для предоставления земельного участка в случае, если подано две и более заявки на его получение по процедуре предварительного согласования места размещения объекта, повлекла за собой формирование судебной практики, признающей правомерной обязательность проведения торгов, а также нормотворчество муниципальных образований. Однако для унификации правоприменения следует дополнить ст. 30 ЗК РФ п. 5.1 следующего содержания:
"5.1. В случае если двое и более лиц обратились с заявлением о выборе земельного участка по процедуре предварительного согласования места размещения объекта, проведение аукциона является обязательным. Если одним из обратившихся с заявлением является лицо, предусмотренное пунктом 1 статьи 20 настоящего Кодекса, аукцион не проводится, а земельный участок предоставляется первому из обратившихся с заявлением о его предоставлении";
15) после 1 января 2010 г. сфера действия процедуры предварительного согласования места размещения объекта принципиально сократится. Однако по ней по-прежнему будут предоставляться земельные участки для строительства публичных объектов (например, АЭС), предусмотренных в схемах территориального планирования Российской Федерации (субъектов Российской Федерации). Процедура сохранится и при предоставлении земельных участков для строительства, расположенных в границах территорий общего пользования или занятых линейными объектами (т.е. участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется), либо из состава земель лесного фонда или расположенных в границах особых экономических зон (т.е. земель, для которых градостроительные регламенты не устанавливаются). Для строительства большинства обычных объектов недвижимости земельные участки будут предоставляться на торгах в собственность или в аренду;
16) исследование процедуры торгов по продаже земельных участков для строительства показывает, что по отношению к общей процедуре проведения торгов по ГК РФ правовое регулирование земельных торгов содержит ряд специальных правил: земельный участок императивно предоставляется по итогам открытых аукционов только для жилищного строительства и комплексного освоения территории в целях жилищного строительства. Для всех остальных видов строительства законодатель оставляет органам публичной власти возможность выбора: проводить торги в любой форме (открытый или закрытый аукцион, конкурс) либо предоставлять участки в аренду по процедуре предварительного согласования места размещения объекта;
17) по итогам конкурса или аукциона земельные участки могут быть переданы только в собственность либо в аренду. Возможность или обязательность проведения посредством торгов иных сделок с земельными участками ГК РФ и ЗК РФ не предусматривают. Выставляемые на торги земельные участки по своему целевому назначению и разрешенному использованию могут быть предназначены как для предпринимательских (строительство магазина), так и для потребительских (индивидуальное жилищное строительство) целей;
18) новейшей тенденцией гражданско-правового регулирования процедуры земельных торгов является расширение сферы их применения, а также установление определенного сочетания императивных и диспозитивных норм, регламентирующих такие торги. Если с 1 октября 2005 г. открытые аукционы стали обязательны для предоставления земельного участка для жилищного строительства, то впоследствии органам местного самоуправления диспозитивно разрешили предоставлять земельные участки для комплексного освоения в целях жилищного строительства и по договору о развитии застроенной территории (причем оба последних варианта оставлены на их усмотрение);
19) комплексное освоение земельных участков в целях жилищного строительства - это деятельность застройщика по возведению жилых и иных объектов недвижимости, объектов инженерной и транспортной инфраструктуры, иного обустройства земельного участка, предоставленного ему в аренду из государственных или муниципальных земель, сопровождаемая разработкой градостроительной документации по планировке территории;
20) нуждается в дальнейшем исследовании юридическая природа договора о развитии застроенных территорий, обладающая рядом признаков договора строительного подряда, но имеющая и ряд существенных отличий;
21) в российском земельном законодательстве, научной доктрине и правоприменительной практике отсутствует четкое понимание перечня "целей, не связанных со строительством", равно как и единой концепции их гражданско-правового режима. В предлагаемом нами рамочном документе перечисляются виды целей, не связанных со строительством, применительно к существующим категориям земель, определяются особенности гражданско-правового режима участков в каждой категории;
22) предоставление земельных участков для целей, не связанных со строительством, производится в собственность, в аренду, в постоянное (бессрочное) пользование и в безвозмездное срочное пользование. Предоставление земельных участков в собственность для целей, не связанных со строительством, должно осуществляться исключительно по итогам торгов; предоставление в аренду - производиться на торгах лишь в случаях, когда земельный участок предоставляется для предпринимательских целей. Земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, тротуарами, автомобильным дорогами, скверами, водоемами и другими объектами, не подлежат передаче в собственность физическим и юридическим лицам;
23) под предпринимательскими целями предлагается считать ведение крестьянского (фермерского) хозяйства, размещение некапитальных временных строений (киосков, павильонов и т.д.), размещение автостоянок, рекламных щитов, летних кафе, открытых рынков, временных складских объектов и т.д., использование которых направлено на извлечение прибыли индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами;
24) под непредпринимательскими целями, не связанными со строительством, в отношении граждан следует считать ведение огородничества, пчеловодства, животноводства, личного подсобного хозяйства, размещения некапитальных гаражей. Под этими же целями в отношении юридических лиц мы предлагаем считать проведение физкультурно-оздоровительных мероприятий, организацию мест массового отдыха, озеленения и благоустройства;
25) в земельном законодательстве терминологически различаются процедуры выкупа земельных участков (для государственных или муниципальных нужд) и продажи гражданам и юридическим лицам земельных участков, находящихся в публичной собственности,