"приобретение прав на земельные участки, находящиеся в публичной собственности: вопросы теории и практики" (анисимов а.п., дзагоев с.в., кокоева л.т.) (под ред. а.я. рыженкова) ("новый индекс", 2009)

прав лиц, не являющихся собственниками. Исходя из анализа других статей ЗК РФ, столь же очевидно, что ведение не является разновидностью прав на земельные участки публично-правовых образований. На наш взгляд, это неудачная попытка реанимации правовой конструкции еще советского земельного права, действительно предусматривавшего, что, например, "все земли в пределах поселковой черты находятся в ведении поселковых советов..." (ст. 96 ЗК РСФСР 1970 года). Однако в настоящий момент, в условиях изменившегося гражданского и земельного законодательства, это выглядит ненужным архаизмом;
9) в ст. 34 ЗК РФ не указан порядок расчета цены земельного участка (кадастровая, рыночная), предоставляемого в собственность граждан и юридических лиц для целей, не связанных со строительством. На это обстоятельство уже обращалось внимание в научной юридической литературе <1>. В частности, отмечалось, что в "ст. 34 Земельного кодекса РФ, регулирующей порядок предоставления в собственность земельных участков гражданам для целей, не связанных со строительством, не указано, по какой цене в этом случае должен заключаться договор купли-продажи. Упомянутой статьей установлен заявительный порядок такого предоставления, следовательно, цена предоставленного в собственность земельного участка не должна быть случайна, как на торгах, а должна устанавливаться в соответствии с одним из видов ее стоимости либо рассчитываться другим способом, определенным в законе. Специальные правила таких расчетов в законе не содержатся, и так как законодательством предусмотрено несколько видов стоимости земли (рыночная, кадастровая, нормативная), то не ясно, по какой цене должен выкупаться земельный участок в данном случае. Принимая во внимание статьи 7 и 8 Федерального закона "Об оценочной деятельности", обязательное проведение оценки при продаже объектов оценки, принадлежащих публичным собственникам, и предположение об установлении рыночной стоимости объекта оценки, если иная не названа в законе, непосредственно регулирующем эти отношения, мы считаем, что договор купли-продажи в этой ситуации должен заключаться по его рыночной стоимости, определяемой оценщиком.
--------------------------------
<1> См.: Слепнева Н.М. Правовые проблемы предоставления земельных участков для целей, не связанных со строительством // Аспирантский вестник Поволжья. 2007. N 6. С. 32 - 34.
В связи с этим необходимо внести соответствующие изменения в ст. 34 Земельного кодекса РФ, закрепив норму об определении цены заключаемого договора купли-продажи земельных участков, предоставленных в собственность гражданам для целей, не связанных со строительством" <1>.
--------------------------------
<1> Разгельдеев Н.Т., Аверьянова Н.Н. Правовое обеспечение купли-продажи земельных участков. Саратов, 2005. С. 140 - 141.
Разделяя данную точку зрения, добавим, что в предлагаемой нами концепции развития земельного законодательства (либо федеральном законе) следует четко закрепить, что речь идет о кадастровой стоимости земельного участка;
10) для обеспечения подготовки информации о земельных участках, как это предписано п. 1 ст. 34 ЗК РФ, необходимо завершить кадастровый учет земель в России, провести массовое землеустройство (по итогам которого сформировать участки и подготовить их планы), а уже после этого "заблаговременно" публиковать такую информацию. Учитывая существующее состояние кадастрового учета земельных участков, объем и стоимость таких работ, можно сделать вывод, что ЗК РФ определяет стратегию деятельности органов публичной власти в этом вопросе на ближайшие десятилетия. Следовательно, в предлагаемой нами концепции должны быть предусмотрены и обеспечительные процедуры, связанные с реализацией вспомогательных (кадастровых и иных) мероприятий;
11) примечательно, что в п. 2 ст. 34 ЗК РФ упоминаются заинтересованные граждане, которые подают заявления в уполномоченный орган публичной власти. В п. 1 речь идет о гражданах и юридических лицах, для которых собирается информация о подлежащих предоставлению земельных участках. При сопоставлении п. 1 и п. 2 остается открытым вопрос, в каком порядке и в какие органы следует обращаться юридическим лицам, заинтересованным в предоставлении или передаче земельных участков в собственность или в аренду из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для целей, не связанных со строительством. Если же понимать данную норму таким образом, что юридическому лицу предоставляется информация об участках, но не предоставляются сами участки, то, спрашивается, зачем ему эта информация;
12) говоря о процедурных вопросах, следует отметить недопустимость подхода к распространению процедуры предварительного согласования места размещения объекта, которая применяется при оформлении земельного участка для строительства, к целям, не связанным со строительством. Между тем такой подход весьма распространен на практике. Так, разд. 5 Положения о порядке предоставления земельных участков для целей, не связанных со строительством, из земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности на территории Котельниковского района Волгоградской области (утв. решением Котельниковского районного Совета народных депутатов от 17 августа 2007 г. N 45/261) предусматривает такую процедуру по временным объектам, очень напоминающую процедуру по капитальным объектам недвижимости. На наш взгляд, подобное "уравнивание" двух принципиально различных правовых процедур недопустимо.
Столь же недопустим подход, когда для рассматриваемых целей земельные участки предоставляются только в аренду (но не в собственность). Наиболее оптимально предусмотреть все варианты предоставления такого земельного участка: в собственность, в аренду, в постоянное (бессрочное) пользование (для указанных ст. 20 ЗК РФ лиц), в безвозмездное срочное пользование;
13) в предлагаемом нами рамочном документе следует оговорить, что не могут предоставляться в частную собственность и в долгосрочную аренду земельные участки, сформированные из земель, изъятых из оборота, ограниченных в обороте, предназначенных в соответствии с документами территориального планирования (например, генеральным планом) под застройку, из земельных участков, зарезервированных для государственных или муниципальных нужд, и земельных участков общего пользования, а также если площадь участка меньше размера, определенного градостроительными регламентами для различных видов разрешенного использования. Для участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется (либо в отношении которых градостроительные регламенты не устанавливаются), такие минимальные размеры могут определяться в порядке ст. 33 ЗК РФ или нормами отвода земель для конкретных видов деятельности;
14) в предлагаемом нами рамочном документе необходимо выделить ряд разделов, в которых должны конкретизироваться особенности предоставления земельных участков для целей, не связанных со строительством, предоставляемых из состава различных категорий земель. Предлагаем выделить следующие разделы: предоставление лесных участков; предоставление земельных участков сельскохозяйственного назначения; предоставление земельных участков из состава земель промышленности и иного специального назначения; предоставление земельных участков из состава земель особо охраняемых территорий и объектов; предоставление земельных участков населенных пунктов. В рамках каждого раздела могут выделяться соответствующие подразделы. Например, в разделе "Предоставление земельных участков сельскохозяйственного назначения" целесообразно указать особенности предоставления земельных участков для ведения личного подсобного хозяйства, крестьянского (фермерского) хозяйства, огородничества, животноводства и т.д. В разделе "Предоставление земельных участков населенных пунктов" можно выделить главы, посвященные особенностям предоставления земельных участков для размещения временных объектов, автостоянок, рекреационных нужд, проведения спортивно-оздоровительных мероприятий и т.д.
При этом следует иметь в виду, что земельные участки водного фонда, т.е. занятые поверхностными водными объектами, как участки не формируются и никому не предоставляются.
Проведенное исследование позволяет сделать следующие выводы.
1. В российском земельном законодательстве, научной доктрине и правоприменительной практике отсутствует четкое понимание перечня "целей, не связанных со строительством", равно как и единой концепции их гражданско-правового режима. В предлагаемом нами рамочном документе перечисляются виды целей, не связанных со строительством, применительно к существующим категориям земель, определяются особенности гражданско-правового режима участков в каждой категории.
2. Предоставление земельных участков для целей, не связанных со строительством, производится в собственность, в аренду, в постоянное (бессрочное) пользование и в безвозмездное срочное пользование. Предоставление земельных участков в собственность для целей, не связанных со строительством, должно осуществляться исключительно по итогам торгов; предоставление в аренду - производиться на торгах лишь в случаях, когда земельный участок предоставляется для предпринимательских целей. Земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, тротуарами, автомобильными дорогами, скверами, водоемами и другими объектами, не подлежат передаче в собственность физическим и юридическим лицам.
3. Под предпринимательскими целями предлагается считать ведение крестьянского (фермерского) хозяйства, размещение некапитальных временных строений (киосков, павильонов и т.д.), размещение автостоянок, рекламных щитов, летних кафе, открытых рынков, временных складских объектов и т.д., использование которых направлено на извлечение прибыли индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами.
4. Под непредпринимательскими целями, не связанными со строительством, в отношении граждан следует считать ведение огородничества, пчеловодства, животноводства, личного подсобного хозяйства, размещения некапитальных гаражей. Под этими же целями в отношении юридических лиц мы предлагаем считать проведение физкультурно-оздоровительных мероприятий, организацию мест массового отдыха, озеленения и благоустройства.
§ 4. ПРИОБРЕТЕНИЕ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ ИЗ ПУБЛИЧНОЙ
СОБСТВЕННОСТИ ГРАЖДАНАМИ И ЮРИДИЧЕСКИМИ ЛИЦАМИ -
СОБСТВЕННИКАМИ ОБЪЕКТОВ НЕДВИЖИМОСТИ
Покупка гражданами и юридическими лицами в частную собственность земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, занятых частными объектами недвижимости, является весьма распространенной цивилистической процедурой, действующей в земельном праве. Такая ее оценка основана на том, что принудительность для собственников недвижимости выкупа земельных участков в порядке ст. 36 ЗК РФ в срок до 1 января 2010 г. "не говорит о том, что данные отношения исключаются из сферы регулирования гражданского законодательства, так как ГК РФ знает случаи обязывания к заключению договора в качестве исключения из принципа свободы договора и автономии воли (статьи 426, 445 ГК РФ)" <1>.
--------------------------------
<1> Трифонов А.С. Гражданско-правовой режим земель промышленности: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Волгоград, 2006. С. 14 - 15.
Данному выводу совершенно не противоречит и другая позиция, высказанная в юридической литературе: "Переоформление права постоянного (бессрочного) пользования на участок, застроенный частным зданием, это не банальная купля-продажа, а действие, которым должно гарантироваться конституционное право собственности на единый объект недвижимости" <1>.
--------------------------------
<1> Лазаревский А. Государственный феодализм // ЭЖ-Юрист. 2007. N 27 (июль).
На наш взгляд, необходимо различать два вида выкупа земельных участков: 1) из частной собственности в государственную или муниципальную (для государственных или муниципальных нужд); 2) из публичной собственности в частную гражданами и юридическими лицами, когда на этих участках расположены частные объекты недвижимости.
Из этого вытекает важный терминологический вопрос об обоснованности использования терминов "покупка", "продажа", "выкуп" по отношению к земельным участкам. Сама по себе процедура выкупа земельных участков является исторически весьма распространенной в России, где органы государственной власти уже неоднократно заставляли своих граждан платить за обрабатываемые ими же земельные участки. Первым таким случаем, напоминающим сегодняшний день, являлась реформа 1861 года, в ходе которой только после заключения выкупной сделки или выкупа земли (а это делалось лишь с разрешения помещика) крестьяне переходили в разряд собственников и переставали отбывать феодальные повинности. При этом помещики сохраняли право собственности на всю землю, однако были обязаны предоставить крестьянам так называемую усадебную оседлость, т.е. землю для дома с приусадебным участком, которую крестьяне имели право выкупить, а также полевой надел, выкуп которого мог быть осуществлен лишь с согласия помещика. Установленные размеры душевых наделов обычно были меньше, чем те, которые были в пользовании крестьян до реформы. Помещики могли "отрезать" часть земли от крестьянского надела, если он был выше нормы <1>.
--------------------------------
<1> См.: История государства и права России: Учеб. / Под ред. Ю.П. Титова. М.: Проспект, 1999. С. 194 - 196.
В современной России термин "выкуп земельных участков" упоминался в Указах Президента РФ 1993 года, регулировавших обязанности граждан по выкупу "излишков" земли. Так, согласно Указу Президента РФ от 23 апреля 1993 г. N 480 "О дополнительных мерах по наделению граждан земельными участками" при перерегистрации земельного участка, ранее предоставленного бесплатно в пользование гражданина, в собственность ему бесплатно передается участок или его часть в пределах действующих на момент перерегистрации предельных норм предоставления земельных участков, остальная часть по желанию гражданина либо выкупается им в собственность по договорной цене, либо передается ему в пожизненное наследуемое владение.
Относительно индивидуальных предпринимателей и юридических лиц проблема выкупа земельных участков начинает проявлять себя с 1994 года, хотя возникла она гораздо раньше. На первоначальном этапе приватизация государственного имущества (предприятий) осуществлялась со множественными нарушениями далеко не идеального законодательства, что привело к негативным экономическим и социальным последствиям для большинства населения страны. Слабое и неадекватное государственное управление в рамках противоречивой и нестабильной экономической ситуации привело к снижению эффективности производства в целом <1>.
--------------------------------
<1> См. подробнее: Дубец Е.К. Проблемы приватизации государственного имущества: Автореф.