"комментарий к земельному кодексу российской федерации" (постатейный) (2-е издание, переработанное и дополненное) (под ред. с.а. боголюбова, е.л. мининой) ("юстицинформ", 2002)

(п. 2 ст. 27 ЗК РФ). К землям, изъятым из оборота, отнесены, в частности, земли государственных природных заповедников и национальных парков (см. п. 4 ст. 27 ЗК РФ).
Земельные участки, отнесенные к землям, ограниченным в обороте, не предоставляются в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами. Содержание ограничений оборота земельных участков устанавливается настоящим Кодексом, федеральными законами (п. 2, 3 ст. 27). К ограниченным в обороте Кодекс отнес земельные участки: в пределах особо охраняемых природных территорий (за исключением земель государственных природных заповедников и национальных парков, которые изъяты из оборота); занятые особо ценными объектами культурного наследия народов Российской Федерации, объектами, включенными в Список всемирного наследия, историко - культурными заповедниками, объектами археологического наследия (п. 5 ст. 27).
Земли особо охраняемых территорий могут быть изъяты федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации полностью или частично из хозяйственного использования. Кодекс предусматривает (п. 6 ст. 94), что земли особо охраняемых природных территорий, земли, занятые объектами культурного наследия России, используются для соответствующих целей. Использование этих земель для иных целей ограничивается или запрещается в случаях, установленных настоящим Кодексом, федеральными законами. В статье 95 уточняется, что на землях государственных природных заповедников, в том числе биосферных, национальных парков, природных парков, государственных природных заказников, памятников природы, дендрологических парков и ботанических садов запрещается деятельность, не связанная с сохранением и изучением природных комплексов и объектов и не предусмотренная федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
На специально выделенных земельных участках частичного хозяйственного использования в составе земель особо охраняемых природных территорий допускается ограничение хозяйственной и рекреационной деятельности в соответствии с установленным для них особым правовым режимом (п. 3 ст. 95).
Особый правовой режим использования и охраны каждого вида земель особо охраняемых территорий определяется настоящим Кодексом, федеральными законами (например, Федеральные законы "Об особо охраняемых природных территориях", "О природных лечебных ресурсах, лечебно - оздоровительных местностях и курортах") и законами субъектов Российской Федерации. Например, Закон Приморского края от 10 февраля 1999 г. "Об особо охраняемых природных территориях Приморского края", Закон Алтайского края от 18 декабря 1996 г. "Об особо охраняемых природных территориях в Алтайском крае".
Решения же об отнесении конкретных участков земли к особо охраняемым территориям с установлением на них особого правового режима принимают федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления. Уровень органа зависит от значения конкретной особо охраняемой территории. В соответствии с законодательством особо охраняемые территории могут быть федерального, регионального и местного значения.
Порядок отнесения земель к землям особо охраняемых территорий федерального значения, порядок их использования и охраны устанавливаются Правительством РФ на основании федеральных законов.
Порядок отнесения земель к землям особо охраняемых территорий регионального и местного значения, порядок их использования и охраны устанавливаются соответственно органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
Необходимо коротко рассмотреть, что же представляют собой особо охраняемые территории. Особо охраняемые территории можно определить как участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, имеющие особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное значение. Это заповедники, заказники, национальные и природные парки, курорты и т.д. В систему особо охраняемых территорий входят также памятники истории и культуры, достопримечательные места и др.
Правовой основой организации особо охраняемых территорий, охраны и использования их природных ресурсов, и в частности земель, являются комментируемый Кодекс, а также Федеральный закон от 10 января 2002 г. "Об охране окружающей среды" (РГ. 2002. 12 января), Федеральный закон от 14 марта 1995 г. "Об особо охраняемых природных территориях" (СЗ РФ. 1995. N 12. Ст. 1024), Федеральный закон от 23 февраля 1995 г. "О природных лечебных ресурсах, лечебно - оздоровительных местностях и курортах" (СЗ РФ. 1995. N 9. Ст. 713), Закон РСФСР от 15 декабря 1978 г. "Об охране и использовании памятников истории и культуры" (в ред. от 18 января 1985 г. // Ведомости РСФСР. 1978. N 51. Ст. 1387; Там же. 1985. N 4. Ст. 118), Закон Российской Федерации от 9 октября 1992 г. "Основы законодательства Российской Федерации о культуре" (в ред. от 23 июня 1999 г. // Ведомости РСФСР. 1992. N 46. Ст. 2615; СЗ РФ. 1999. N 26. Ст. 3172), Положение о государственных природных заповедниках в Российской Федерации от 18 декабря 1991 г. (с изм. и доп. от 23 апреля 1996 г.), Положение о национальных природных парках Российской Федерации от 10 августа 1993 г., Лесной кодекс РФ, Водный кодекс РФ и т.д.
В систему законодательства об особо охраняемых территориях входят также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, нормы которых, в соответствии со ст. 76 Конституции РФ, не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.
Имущественные отношения в области организации и функционирования особо охраняемых территорий регулируются гражданским законодательством (Гражданский кодекс), если иное не предусмотрено федеральным законом.
Важную роль в регулировании особо охраняемых территорий играют международные конвенции и соглашения, в которых участвует Россия, причем они являются составной частью национального законодательства и имеют большую силу, чем национальные законы (например, Конвенция об охране всемирного культурного и природного наследия, принятая Генеральной конференцией ЮНЕСКО в 1972 г. в Париже).
Россия заключает двусторонние или многосторонние договоры по трансграничным региональным проблемам, и в частности о создании совместных охраняемых территорий.
Новый Земельный кодекс в числе категорий земель выделяет земли особо охраняемых территорий, в то время как в прежнем Земельном кодексе РСФСР 1991 г. такое название не применялось, а разд. VI Кодекса, посвященный этим землям, назывался "Земли природоохранного, природно - заповедного, оздоровительного, рекреационного и историко - культурного назначения". Несомненной заслугой комментируемого Кодекса является также более четкая классификация видов земель, входящих в категорию земель особо охраняемых территорий. Это земли особо охраняемых природных территорий, в том числе лечебно - оздоровительных местностей и курортов; земли природоохранного назначения; земли рекреационного назначения; земли историко - культурного назначения; иные особо ценные земли в соответствии с настоящим Кодексом, а также федеральными законами.
Необходимо отметить, что в Кодексе в самостоятельный вид земель особо охраняемых территорий совершенно правильно выделены земли особо охраняемых природных территорий, в том числе лечебно - оздоровительных местностей и курортов (в прежнем Кодексе РСФСР 1991 г. земли этого вида были разнесены по трем статьям и включались в земли природоохранного назначения, природно - заповедного и оздоровительного назначения).
Перечень видов земель особо охраняемых территорий, содержащийся в комментируемой статье, не является исчерпывающим. В пункте 5 статьи предусмотрено, что Правительство РФ, соответствующие органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления могут устанавливать иные виды земель особо охраняемых территорий. Это, в частности, могут быть земли, на которых находятся пригородные зеленые зоны, городские леса, городские парки, охраняемые береговые линии, охраняемые природные ландшафты, биологические станции, микрозаповедники и др.
Статья 95. Земли особо охраняемых природных территорий
Комментарий к статье 95
В пункте 1 комментируемой статьи перечислены виды земель особо охраняемых природных территорий. Категории особо охраняемых природных территорий (ООПТ) определены Федеральным законом от 14 марта 1995 г. "Об особо охраняемых природных территориях".
Закон РФ 2002 г. "Об охране окружающей среды" (далее - Закон об охране окружающей среды) называет такие особо охраняемые природные территории (далее - ООПТ), как государственные природные заповедники, включая биосферные, заказники, национальные природные парки, памятники природы (разд. IX, ст. 58 - 62). Все они образуют согласно ст. 58 природно - заповедный фонд Российской Федерации, обеспечиваются особой охраной государства, а изъятие их земель запрещено (ст. 58). В Законе говорится также о курортных и лечебно - оздоровительных зонах и зеленых зонах вокруг городов и промышленных поселков (61).
Принятый позднее (в 1995 г.) Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" (далее - Закон об особо охраняемых природных территориях) внес существенные изменения в правовой статус предусмотренных Законом об охране окружающей природной среды ООПТ. Одновременно был расширен их перечень. Согласно ст. 2 Закона могут быть созданы следующие категории ООПТ, отличающиеся особенностями правового режима и статусом природоохранных учреждений (в тех случаях, когда они создаются): государственные природные заповедники (в том числе биосферные); национальные парки; природные парки; государственные природные заказники; памятники природы; дендрологические парки и ботанические сады; лечебно - оздоровительные местности и курорты.
Федеральный закон от 7 мая 2001 г. "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" (СЗ РФ. 2001. N 20. Ст. 1972) добавил еще одну категорию ООПТ - территории традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации (далее - территории традиционного природопользования).
В Законе об особо охраняемых природных территориях предусмотрено, что Правительство РФ, органы исполнительной власти субъектов Федерации, органы местного самоуправления могут устанавливать и иные категории ООПТ. Например, территории зеленых зон, городских лесов и парков, микрозаповедники, охраняемые береговые линии и речные системы, охраняемые природные ландшафты и др. (ч. 2 ст. 2).
Так, в Законе Республики Тыва "Об особо охраняемых природных территориях Республики Тыва" содержатся положения о таких категориях, как этно - природные парки, государственные природные микрозаповедники, охраняемые водно - болотные угодья. В Закон Красноярского края от 28 сентября 1995 г. "Об особо охраняемых природных территориях в Красноярском крае" вошли природные микрозаповедники и микрозаказники, охраняемые водно - болотные угодья, биологические станции (учебно - научные стационары), охраняемые водные объекты. Закон Алтайского края от 18 декабря 1996 г. "Об особо охраняемых природных территориях в Алтайском крае" к традиционным категориям ООПТ добавляет еще микрозаповедники, микрозаказники, биологические станции, водоохранные зоны и прибрежные полосы, запретные лесные полосы по берегам нерестовых рек, зеленые зоны, городские леса, городские парки, памятники садово - паркового искусства, особо защитные участки леса.
В пункте 2 комментируемой статьи регулируются вопросы собственности на земли ООПТ. Земли особо охраняемых природных территорий относятся к объектам общенационального достояния и могут находиться в собственности Российской Федерации, в собственности субъектов Российской Федерации и в муниципальной собственности. Это зависит от того, в чьей собственности находится конкретная особо охраняемая территория.
В соответствии с Законом об особо охраняемых природных территориях территории государственных природных заповедников (ГПЗ) и национальных парков (НП) относятся к ООПТ федерального значения. Территории государственных заказников, памятников природы, дендрологических парков и ботанических садов, лечебно - оздоровительных местностей и курортов могут быть федерального и регионального значения. Кроме того, лечебно - оздоровительные местности и курорты могут объявляться территориями местного значения. Природные парки являются территориями регионального значения. Как предусмотрено в Федеральном законе "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации", территории традиционного природопользования относятся к ООПТ федерального, регионального и местного значения.
Особо охраняемые природные территории, их земли и другие природные ресурсы федерального значения являются федеральной собственностью; регионального значения - собственностью субъектов Российской Федерации; местного значения - муниципальной собственностью (ч. 6 ст. 2 Закона об особо охраняемых природных территориях).
Все природные ресурсы, в том числе земли государственных природных заповедников и национальных парков, являются федеральной собственностью и предоставляются заповедникам и паркам в постоянное (бессрочное) пользование (ст. 6, 12 Закона об особо охраняемых природных территориях, п. 6 комментируемой статьи).
В соответствии со ст. 6 Закона об особо охраняемых природных территориях государственные природные заповедники являются природоохранными, научно - исследовательскими и эколого - просветительскими учреждениями, имеющими целью сохранение и изучение естественного хода природных процессов и явлений, генетического фонда растительного и животного мира, отдельных видов и сообществ растений и животных, типичных и уникальных экологических систем.
Государственный природный заповедник учреждается постановлением Правительства РФ при условии согласия субъектов Российской Федерации на отнесение его территории к объектам федеральной собственности, принимаемым по представлению органов государственной власти субъектов Российской Федерации и специально уполномоченного на то государственного органа Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды. Расширение территории государственного природного заповедника производится в том же порядке. Положение о конкретном государственном природном заповеднике, его статус утверждаются органом, уполномоченным на то Правительством РФ.
Как предусмотрено в п. 2 ст. 6 Закона