"комментарий к фз "об общих принципах организации местного самоуправления в рф" (постатейный) (велиева д.с., лысенко в.в., капитанец ю.в., кулушева м.а., пресняков м.в., чаннов с.е.)

образования, обладающих избирательным правом (ч. 6 ст. 24). Согласие населения на изменение границ муниципального образования считается полученным, если за такое изменение проголосовало более половины принявших участие в голосовании жителей муниципального образования или части муниципального образования. Остальные процедуры регулируются нормами главы IX "Гарантии прав граждан при организации и осуществлении голосования, подсчете голосов избирателей, участников референдума, установлении результатов выборов, референдума и их опубликовании" Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".
5. Следует обратить внимание, что в новом Законе специально оговорен случай, при котором не может быть осуществлена инициатива органов местного самоуправления и органов государственной власти по изменению границ поселений. Это касается уменьшения численности населения сельских населенных пунктов не более чем на 50% относительно минимальной численности населения сельского поселения, т.е. до 1000 человек для территорий с низкой плотностью населения и до 3000 человек для территорий с высокой плотностью населения.
Таким образом, новый Закон устанавливает одно основание, при котором органы государственной власти не могут инициировать процедуру голосования по вопросу изменения границ муниципальных образований. При наличии других оснований все другие субъекты права внесения инициативы голосования по вопросам изменения границ муниципальных образований могут прибегнуть к выдвижению такой инициативы. Такими основаниями, например, могут быть: улучшение или ухудшение транспортной и социальной инфраструктуры отдельных поселений и населенных пунктов, изменение экономических условий хозяйствования, строительство или ликвидация крупных промышленных или сельскохозяйственных объектов, изменение профиля деятельности монофункциональных поселений и населенных пунктов и др.
Статья 13. Преобразование муниципальных образований
Комментарий к статье 13
1. Комментируемым Законом определено понятие преобразования муниципальных образований, чего не было ранее. В настоящее время под преобразованием муниципального образования понимаются:
- объединение нескольких муниципальных образований в одно;
- разделение одного муниципального образования на несколько самостоятельных муниципальных образований;
- изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа.
Преобразование муниципальных образований осуществляется законами субъектов РФ, и его инициаторами могут выступать население, органы местного самоуправления, органы государственной власти субъектов РФ, федеральные органы государственной власти. Инициатива населения при этом так же, как и инициатива по изменению границ муниципального образования, осуществляется в порядке, установленном для выдвижения инициативы проведения местного референдума.
2 - 6. Комментируемым Законом также определена процедура учета мнения населения при преобразовании муниципальных образований. Здесь необходимо заметить, что в отношении преобразования поселений требуется согласие населения, выраженное непосредственно, а в отношении преобразования муниципальных районов предусматривается только учет мнения населения, выраженного представительным органом муниципального образования.
Это вполне закономерно, так как к компетенции поселений отнесено решение большей части вопросов местного значения, непосредственно затрагивающих повседневные жизненные интересы населения, а муниципальными районами в значительной мере реализуются отдельные государственные полномочия.
Согласие населения при преобразовании муниципальных образований необходимо в следующих случаях:
- предполагаемого изменения статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа и выделения его из состава района (ч. 7 ст. 13);
- предполагаемого изменения статуса городского округа в связи с наделением его статусом городского поселения и включения его в состав района (ч. 7 ст. 13);
- если предполагаемое объединение муниципальных районов влечет изменение границ иных муниципальных образований (муниципальных районов, поселений, городских округов) (ч. 4 ст. 13);
- если предполагаемое объединение поселений влечет изменение границ иных муниципальных образований (муниципальных районов, поселений, городских округов) (ч. 3 ст. 13);
- предполагаемого разделения поселения в случае образования двух и более поселений (ч. 5 ст. 13).
Во всех указанных выше случаях отсутствие согласия населения препятствует принятию закона субъекта РФ.
При преобразовании муниципальных образований, заключающемся в объединении и разделении муниципального района (муниципальных районов), получение согласия населения на такое преобразование Федеральным законом в редакции 2003 г. не предусматривается, если объединение районов или разделение одного района не затронуло границ других районов и поселений (ч. ч. 4 и 6 ст. 13). В этом случае решения об изменении границ района и поселения принимаются представительными органами муниципальных образований, вовлеченных в процесс изменения границ.
Следует обратить внимание на то, что после 1 января 2006 г. вопросы преобразования муниципального образования в обязательном порядке должны выноситься на публичные слушания (ч. 3 ст. 28, ч. 1 ст. 83).
Настоящий Федеральный закон предусматривает, что порядок выдвижения инициативы по проведению голосования, само голосование, подведение и опубликование его итогов должны устанавливаться законом субъекта РФ в соответствии с Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и с положениями комментируемого Федерального закона.
Таким образом, закон субъекта РФ, регулирующий порядок выдвижения инициативы, подготовки и проведения голосования по вопросам преобразования муниципального образования, должен включать в себя следующие основные положения и разделы:
- перечень возможных оснований выдвижения инициативы населения по проведению голосования по вопросу преобразованию муниципальных образований;
- выдвижение инициативы населения по проведению голосования по вопросу преобразования муниципального образования;
- назначение голосования по вопросу преобразования муниципального образования;
- образование участков голосования по вопросу преобразования муниципального образования;
- регистрация участников и составление списков участников голосования по вопросу преобразования муниципального образования;
- агитация;
- финансирование голосования;
- голосование;
- подведение итогов и результатов голосования;
- обжалование нарушений прав граждан и иных субъектов, имеющих право выдвижения инициативы голосования, прав граждан на участие в голосовании по вопросу преобразования муниципального образования.
Статья 24 комментируемого Федерального закона содержит соответствующие положения по проведению голосования по вопросам преобразования муниципального образования.
7. При изменении статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа необходимо руководствоваться следующим:
- изменение статуса городского поселения осуществляется законом субъекта РФ по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов РФ, федеральных органов государственной власти;
- инициатива населения об изменении статуса городского поселения реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ для выдвижения инициативы проведения местного референдума;
- инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти об изменении статуса городского поселения оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти;
- изменение статуса городского поселения осуществляется с согласия населения соответствующего городского поселения, а также с согласия населения муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) соответствующее городское поселение;
- мнение населения городского поселения и мнение населения муниципального района выявляются путем голосования по вопросу о преобразовании муниципального образования, проводимого раздельно на территории городского поселения и на территории муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) городское поселение;
- изменение статуса городского поселения не допускается при отсутствии согласия на такое изменение населения городского поселения и (или) населения муниципального района.
Глава 3. ВОПРОСЫ МЕСТНОГО ЗНАЧЕНИЯ
Статья 14. Вопросы местного значения поселения
Комментарий к статье 14
1. Комментируемая статья определяет перечень вопросов местного значения поселения (городского или сельского). Вопросы местного значения в соответствии со ст. 2 комментируемого Закона - это вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией РФ и настоящим Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.
В отличие от Закона 1995 г., который устанавливает единый перечень вопросов местного значения для всех муниципальных образований, новый Закон о местном самоуправлении предусматривает необходимость решения различных вопросов в зависимости от вида муниципального образования.
Рассмотрим подробнее содержание этих вопросов:
1) в соответствии с ч. 1 ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет. Комментируемый пункт дополняет этот перечень также контролем за исполнением местного бюджета. Подробнее об этом см. комментарий к ст. ст. 52 и 65;
2) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов относятся в соответствии с комментируемым Законом к компетенции представительного органа муниципального образования (п. 3 ч. 10 ст. 35), а в муниципальных образованиях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек - сходом граждан (ч. 3 ст. 35). На момент подготовки настоящего комментария местные налоги и сборы не разделены на налоги и сборы поселений и муниципальных районов. Для реализации указанных положений, следовательно, требуется внесение изменений в налоговое законодательство.
Законопроект "О внесении изменений и дополнений в Налоговый кодекс Российской Федерации и признании утратившим силу Закона РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации", принятый Государственной Думой в первом чтении, предусматривает закрепление за поселениями налога на имущество физических лиц и земельного налога;
3) вопросы режима и использования муниципального имущества решаются в соответствии со ст. 215 ГК РФ. Муниципальное образование по отношению к муниципальному имуществу обладает всеми правомочиями собственника, т.е. вправе им владеть, распоряжаться и пользоваться. От имени муниципального образования право собственника осуществляют органы местного самоуправления либо по их специальному поручению юридические лица и граждане (п. 3 ст. 125 ГК РФ). Разграничение муниципального имущества поселений и муниципальных районов должно быть проведено в соответствии со ст. 50 комментируемого Закона;
4) в этой сфере полномочия органов местного самоуправления устанавливаются прежде всего Постановлением Правительства РФ от 26 сентября 1994 г. N 1099 "Об утверждении Правил предоставления коммунальных услуг и Правил предоставления услуг по вывозу твердых и жидких бытовых отходов" (с изм. и доп. от 24 февраля 1995 г., 10 февраля, 13 октября 1997 г., 1 февраля 2005 г.). В соответствии с данным Постановлением к коммунальным услугам относятся услуги по теплоснабжению, электроснабжению, водоснабжению и канализации независимо от их ведомственной принадлежности, форм собственности и организационно-правовой формы. Для реализации своих полномочий в сфере ЖКХ органы местного самоуправления вправе создавать муниципальные предприятия и учреждения. В настоящее время развивается практика обеспечения населения коммунальными услугами путем передачи муниципальных предприятий ЖКХ частным компаниям на условии концессии <*>.
--------------------------------
<*> См. об этом, например: Римская В., Семенова И. Частная вода дошла до крана // РГ. 2003. 3 декабря. С. 1, 2.
Размер оплаты услуг устанавливается органами местного самоуправления, если законодательством Российской Федерации не определен иной порядок его установления (в настоящее время органы местного самоуправления устанавливают тарифы на все услуги ЖКХ, кроме электроэнергии и газа). Установление тарифов в соответствии с п. 6 ч. 10 ст. 35 комментируемого Закона отнесено к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования;
5) указанный пункт ограничивает полномочия органов местного самоуправления поселения содержанием и строительством дорог, мостов и иных транспортных сооружений только в границах поселения в том случае, если они не имеют федерального или регионального значения.
Для реализации этих полномочий органы местного самоуправления могут создавать специализированные муниципальные предприятия, а также на договорной основе привлекать иные предприятия и учреждения. В местных бюджетах предусматриваются денежные средства, необходимые для решения этих вопросов;
6) этот вопрос местного значения основывается на положениях ст. 40 Конституции РФ: "Органы государственной власти и органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище. Малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами".
Органы местного самоуправления, в частности, обеспечивают:
- порядок учета жилищного фонда, распределения и предоставления гражданам жилых помещений по договорам найма, аренды, а также их продажи гражданам в государственном, муниципальном и общественном жилищных фондах;
- доступность для населения условий найма жилых помещений в пределах социальной нормы площади жилья, а также возможность кредитной поддержки граждан и предоставления налоговых льгот при строительстве, приобретении и аренде жилья;
- жилищное строительство за счет государственных и местных бюджетов для предоставления жилья гражданам на условиях найма, аренды, купли-продажи, в том числе с учетом льгот, предусмотренных для военнослужащих, беженцев, вынужденных переселенцев, детей-сирот