"комментарий к фз "об общих принципах организации местного самоуправления в рф" (постатейный) (велиева д.с., лысенко в.в., капитанец ю.в., кулушева м.а., пресняков м.в., чаннов с.е.)

первой считают, что местное самоуправление должно осуществляться на наиболее низком уровне: в поселках и сельских округах. Крупные города и районы - это уровень государственного управления.
Приверженцы второй точки зрения полагают, что муниципальное образование должно очерчиваться рамками крупного города и районного звена, оставляя за населением право на осуществление местного самоуправления в иных населенных пунктах.
Основной аргумент сторонников данного подхода заключается в том, что местное самоуправление несостоятельно без наличия финансовой и экономической базы. В настоящее время по данным статистики в Российской Федерации большая часть муниципальных образований существует за счет дотаций и субвенций из бюджетов субъектов Федерации. Вот только 3 примера. В Курганской области из 24 муниципальных образований дотационных - 24, во Владимирской области из 26 муниципальных образований дотационных - 23, в Саратовской области из 39 муниципальных образований финансово состоятельны 3 (г. Саратов, Энгельсское объединенное муниципальное образование и Балаковское МО).
На наш взгляд, это убедительно доказывает, что муниципальным образованием со всеми полагающимися атрибутами должен стать крупный город или район, имеющий отлаженные хозяйственные связи и развитую инфраструктуру.
Таким образом, современное внутреннее устройство субъектов Федерации отличается разнообразием. В основном реализованы варианты образования муниципальных образований или в отдельных поселениях - городах районного значения, поселках и сельских округах, или, наоборот, в городах областного значения и районах.
Отличия между этими двумя вариантами заключаются в том, что в первом случае государственные полномочия выполняют органы не муниципальные, а территориальные государственные.
Закон о местном самоуправлении 2003 г. в части установления территориальной основы местного самоуправления базируется на понятии "поселение". В соответствии с Конституцией РФ "местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на иных территориях". Если буквально следовать норме этой статьи, а под поселениями понимать населенные пункты, то каждый населенный пункт должен получить статус муниципального образования, что представляется нецелесообразным и не соответствующим отечественным и зарубежным традициям и практике.
Поэтому имеет смысл раскрыть, чем содержание понятия "поселение" в Законе 2003 г. отличается от содержания понятия "муниципальное образование" в предыдущем одноименном Законе. Нетрудно заметить, что на первый план выходят место компактного проживания людей (фактически единство территории и населения) и традиционное совместное решение ими вопросов местного значения, в чем и состоит смысл местного самоуправления. Другие атрибуты муниципального образования (собственность, бюджет) в соответствии с положениями нового Закона возникают как следствие имеющегося статуса.
Закон предусматривает 5 видов муниципальных образований: 2 вида поселений - сельское и городское; муниципальный район; городской округ; внутригородская территория города федерального значения.
В отдельную категорию муниципальных образований выделены городские округа - городские поселения, наделенные компетенцией как поселений, так и муниципальных районов. Их территории формируются так же, как и территории других городских поселений, но они не входят в состав территорий муниципальных районов. При этом наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом субъекта РФ при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления городского поселения всех вопросов местного значения и исполнения ими отдельных переданных государственных полномочий, а также при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельной реализации своей компетенции органами местного самоуправления прилегающего муниципального района. Городскими округами являются также города-наукограды и закрытые административно-территориальные образования.
Территория субъекта РФ при применении настоящего Закона должна быть разделена на территории поселений, городских округов и межселенных территорий. Вхождение в территорию поселения земель не зависит от форм собственности и целевого назначения.
Города федерального значения Москва и Санкт-Петербург, ЗАТО, наукограды и приграничные территории будут иметь особенности организации местного самоуправления.
Однако следует учесть практический опыт, накопленный в них. Так, Санкт-Петербург был первым из городов, который предоставил статус муниципальных образований не только созданным внутригородским округам, получающим теперь статус "внутригородской территории города федерального значения". Муниципальными образованиями стали пригородные города и поселки городского типа.
Москва в конце 2002 г. представила статус муниципалитета районам города, одновременно создав на базе районной управы органы государственного управления. Ряд других субъектов Федерации тоже предоставил права самоуправления городским районам.
Примечательно, что в обоих городах федерального значения есть территории, не входящие в состав муниципальных образований. Например, в Санкт-Петербурге территория Морского торгового порта не входит в состав муниципальных округов. В городе федерального значения Москве Кремль, кварталы Китай-города, территория завода ЗИЛ, лесопарк "Лосиный остров" тоже не входят в состав территории муниципалитетов.
Новый Закон содержит норму об осуществлении местного самоуправления на всей территории России, причем оговорка по поводу возможности ограничения прав граждан на осуществление местного самоуправления касается не территорий, а целей, в которых это ограничение допускается. Таким образом, вся территория Российской Федерации должна быть "покрыта" муниципальными образованиями. Это существенно, так как теоретически возможна модель территориальной организации местного самоуправления, при которой в границы муниципальных образований включаются населенные пункты с небольшой прилегающей территорией, а вся остальная территория остается под управлением органов государственной власти.
2. В данной редакции статья ограничивает компетенцию субъектов РФ, которые прежде самостоятельно определяли критерии установления территорий муниципального образования с учетом мнения населения соответствующей территории, а также исторических и иных местных традиций. Например, Закон Красноярского края "Об административно-территориальном устройстве в Красноярском крае" закрепляет, что границы муниципальных образований совпадают с границами территорий административно-территориальных единиц.
Новый Закон впервые на федеральном уровне закрепляет подробный перечень требований к установлению и изменению границ муниципальных образований.
Статья 11. Границы муниципальных образований
Комментарий к статье 11
1. В соответствии с комментируемым Законом до 1 марта 2005 г. органы государственной власти субъектов РФ обязаны установить границы муниципальных образований и наделить соответствующие муниципальные образования статусом городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района.
С учетом ограниченного времени на проведение всех работ по установлению границ допускается утверждение границ муниципальных образований в виде картографического описания. При этом границы муниципальных образований подлежат описанию и утверждению в соответствии с требованиями градостроительного и земельного законодательства не позднее 1 января 2007 г.
В случае если границы муниципальных образований не будут утверждены органами государственной власти субъектов РФ до 1 марта 2005 г. в порядке, предусмотренном Федеральным законом, границы муниципальных образований утверждаются до 31 марта 2005 г. федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством РФ.
Впервые на федеральном уровне устанавливаются достаточно строгие критерии определения границ муниципальных образований.
Первый критерий - критерий плотности населения. Он играет большую роль в намечаемой территориальной структуре муниципальной России. В соответствии с ним будут определены территории с низкой плотностью населения, в которых разрешено выделять межселенные территории. В остальных частях Российской Федерации территория должна быть полностью разграничена между поселениями, и здесь межселенных территорий заведомо не может быть.
На территориях с высокой плотностью вводится ограничение, согласно которому основой для поселения, имеющего статус муниципального образования, может быть населенный пункт с числом жителей не менее 3 тыс. жителей, т.е. втрое больше, чем на остальных территориях.
Пороговые значения для территорий с низкой и высокой плотностью населения установлены следующие: на таких территориях плотность сельского населения должна быть как минимум втрое ниже или втрое выше среднего по России показателя. Однако в Законе говорится не о плотности сельского населения вообще, а о плотности населения только самих сельских поселений. Это можно понять так, что в качестве знаменателя придется брать площадь не страны или ее административной единицы, а только суммы площадей сельских поселений.
Но при этом обращает на себя внимание тот факт, что в п. 3 настоящей статьи говорится о "плотности населения сельских поселений", а не о "плотности населения в сельских поселениях". Кроме того, в демографических расчетах в таких случаях всегда используется площадь всей территории, а не только населенных пунктов или поселений.
Порогом, за которым начинаются территории с низкой плотностью населения, должна стать плотность примерно 0,75 чел./кв. км, потому что это втрое меньше, чем средняя по Российской Федерации плотность сельского населения (2,9 чел./кв. км). Соответственно территориями с высокой плотностью должны считаться такие, где плотность сельского населения выше 9 чел./кв. км.
В то же время некоторые требования комментируемой статьи сформулированы достаточно жестко, что ставит перед исполнителями на местах почти непреодолимые препятствия. Так, п. 5 ч. 1 ст. 11 гласит, что в городское поселение может входить только один (!) город или один поселок. Присоединять к городскому поселению можно только сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями. Между тем сегодня в России имеется 155 городов, в состав которых входят другие образования, помимо населенных пунктов, в том числе 34 города, 368 поселков и около 550 сельсоветов.
Анализируя комментируемую статью, можно сделать вывод, что важнейшее значение при определении границ территорий сельских и городских поселений будут играть оценочные критерии и принципы, на основе которых субъекты Федерации будут устанавливать границы муниципальных образований. В частности, именно в сфере ведения субъектов Федерации будет находиться решение таких вопросов, как:
1) установление площади исторически сложившихся земель населенных пунктов, прилегающих к населенным пунктам земель общего пользования, территории традиционного землепользования жителей поселения, рекреационных земель поселения и земель для развития поселения;
2) установление площади поселений и районов в малонаселенных территориях будет осуществляться субъектами Федерации исходя из следующего важнейшего дополнительного условия: в границы района включаются территории всех поселений, за исключением территорий городских округов, а также межселенных территорий;
3) включение в состав городского поселения либо в состав сельских поселений (а значит, и в состав территории районов) сельских населенных пунктов численностью населения менее 3000 человек (для малонаселенных территорий - менее 1000);
4) наделение статусом поселений сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек.
Таким образом, от воли законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации во многом будет зависеть формирование нового муниципального территориального деления России. При этом возможны 3 основных варианта реализации правовых норм Федерального закона о территориальной организации местной власти:
- максимальное сохранение существующих в субъекте Федерации территориальных границ;
- избирательное изменение границ муниципальных образований, основанное на политических, социально-экономических, управленческих, исторических и других мотивах;
- максимальное изменение территориальных границ и изменение существующих территорий муниципальных образований.
При формировании территории поселений обязательным является включение в их состав земель населенных пунктов, прилегающих к ним земель общего пользования, территорий традиционного природопользования жителей поселения, рекреационных земель и земель для развития поселения независимо от формы собственности и целевого назначения земель. Введены ограничения относительно населенных пунктов, которые могут находиться в границах городских и сельских поселений.
Кроме численности населения и категорий населенных пунктов, которые могут входить в состав поселения, Закон содержит требование учитывать при установлении границ поселения, включающего территории двух и более населенных пунктов, пешеходную доступность в течение рабочего дня до административного центра поселения и обратно для жителей всех населенных пунктов, входящих в состав поселения. Это связано с необходимостью обеспечить всем жителям поселения возможность непосредственного обращения в органы местного самоуправления при неразвитости транспортной инфраструктуры в небольших территориальных образованиях. Для района аналогичное требование состоит в транспортной доступности административного центра. Указанные требования в соответствии с законами субъектов РФ могут не применяться при установлении границ муниципальных районов на малонаселенных и труднодоступных территориях.
В настоящее время отсутствует официальное разъяснение вопроса о том, какое расстояние следует считать пешеходной и транспортной доступностью. По мнению авторов комментария, наиболее верной является точка зрения, что средний радиус муниципального района должен быть до 40 км, а поселения - до 9 км.
2. Особые критерии определены для формирования городских поселений, претендующих на статус городского округа.
Закон не выдвигает требований относительно количества жителей городского поселения, необходимого для получения статуса городского округа. Примечательно, что в ходе обсуждения законопроекта выдвигались различные предложения относительно порога численности населения городского поселения (в частности, 50 тыс. жителей, 200 тыс. жителей и более), однако в окончательный текст Закона они не попали.
Главное требование Закона - это такой уровень развития инфраструктуры, который позволит осуществлять собственные и отдельные государственные полномочия, переданные органам