"комментарий к фз "об общих принципах организации местного самоуправления в рф" (постатейный) (велиева д.с., лысенко в.в., капитанец ю.в., кулушева м.а., пресняков м.в., чаннов с.е.)

7. Муниципальные правовые акты
Комментарий к статье 7
1. При решении вопросов местного значения субъекты, их реализующие, наделены правом принимать правовые акты как нормативного, так и правоприменительного (индивидуального) характера. Система муниципальных правовых актов установлена ст. 43 комментируемого Закона. В отличие от Закона о местном самоуправлении 1995 г., новый Закон содержит четкий перечень наименований правовых актов, принимаемых в муниципальном образовании.
2. При реализации возложенных на них отдельных государственных полномочий органы местного самоуправления также могут принимать правовые акты, но лишь на основании и во исполнение положений, установленных соответствующими федеральными законами и (или) законами субъектов РФ. Население муниципальных образований таких актов принимать не может, так как отдельные государственные полномочия передаются органам местного самоуправления, а не муниципальному образованию в целом.
3. Комментируемая часть ст. 7 закрепляет обязательность муниципальных правовых актов и устанавливает пределы их действия в пространстве - территорию муниципального образования. Юридическая сила муниципальных правовых актов определяется тем, что при решении вопросов местного значения органы и должностные лица местного самоуправления наделены юридически властными полномочиями <*>, а при реализации отдельных государственных полномочий - государственно-властными.
--------------------------------
<*> Шугрина Е.С. Муниципальное право. М., 1999. С. 17.
За неисполнение муниципальных правовых актов на виновных может быть наложена ответственность. Эта ответственность может носить различный характер. Так, в определенных случаях нарушение муниципальных правовых актов может повлечь конституционную ответственность, предусмотренную ст. ст. 72 - 74 комментируемого Закона. Неисполнение муниципальных правовых актов государственными и муниципальными служащими может повлечь их привлечение к дисциплинарной ответственности в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ.
В соответствии с п. 1 ст. 1.1 КоАП РФ "законодательство об административных правонарушениях состоит из настоящего Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях". Таким образом, субъекты Федерации обладают возможностью принимать законы, устанавливающие административную ответственность за неисполнение муниципальных правовых актов.
4. Часть 4 комментируемой статьи определяет место муниципальных правовых актов в системе правовых актов Российской Федерации. Муниципальные правовые акты не могут противоречить любым федеральным и региональным нормативным правовым актам и, следовательно, имеют меньшую юридическую силу.
5. Часть 5 комментируемый статьи регламентирует действия органов местного самоуправления в случае наличия коллизий между различными нормативными правовыми актами Российской Федерации или субъектов РФ. В таком случае орган местного самоуправления может в соответствии с ч. 2 ст. 251 ГПК РФ обратиться в суд с заявлением о признании какого-либо нормативного правового акта противоречащим закону полностью или в части. До разрешения вопроса о наличии или отсутствии такого противоречия судом принятие муниципальных правовых актов, противоречащих соответствующим положениям федерального закона или иного нормативного правового акта Российской Федерации либо закона или иного нормативного правового акта субъекта РФ, не допускается.
При этом, если правовая коллизия действительно имеет место, местное правотворчество по данному вопросу становится до разрешения вопроса судом полностью невозможным, так как в любом случае муниципальный правовой акт будет не соответствовать одному из двух противоречащих вышестоящих нормативных актов.
Статья 8. Межмуниципальное сотрудничество
Комментарий к статье 8
1. Вопросы местного значения, решаемые муниципальными образованиями, часто требуют совместной координации усилий. Для этого муниципальные образования могут создавать организации межмуниципального сотрудничества. Комментируемая статья предусматривает обязательность создания в каждом субъекте РФ совета муниципальных образований субъекта РФ. Организация и деятельность советов муниципальных образований субъектов РФ осуществляются в соответствии с требованиями Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" (с изм. и доп. от 26 ноября 1998 г., 8 июля 1999 г., 21 марта, 28 декабря 2002 г., 23 декабря 2003 г.), применяемыми к ассоциациям. Подробнее см. об этом комментарий к ст. 66 Закона.
Объединения муниципальных образований в форме ассоциаций существуют и в настоящее время. В качестве примера можно привести Ассоциацию городов Ленинградской области, Ассоциацию городов Владимирской области, Муниципальный союз городов Тюменской области и т.д.
2. Муниципальные образования и советы муниципальных образований могут образовывать и единое общероссийское объединение муниципальных образований. О порядке его образования и деятельности см. комментарий к ст. 67.
В настоящее время в Российской Федерации существует несколько союзов муниципальных образований: Союз российских городов, Российский союз местных властей, Союз малых городов России и др.
3. Закон допускает создание и иных объединений муниципальных образований, помимо упомянутых в ч. ч. 1 и 2. Такими являются, например, межрегиональные объединения муниципальных образований (Ассоциация сибирских и дальневосточных городов, Ассоциация городов юга России, Союз городов Заполярья и Крайнего Севера); специализированные объединения (Ассоциация содействия гражданам ЗАТО Минатома РФ).
4. Муниципальные образования в лице своих представительных органов могут принимать решения об учреждении межмуниципальных хозяйственных обществ в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью. Юридические лица, созданные муниципальными образованиями, не отвечают по их обязательствам, муниципальные образования не отвечают по обязательствам созданных ими юридических лиц, кроме случаев, предусмотренных законом (ст. 126 ГК). Межмуниципальные хозяйственные общества осуществляют свою деятельность в соответствии с ГК РФ, иными федеральными законами. Подробнее об их деятельности см. комментарий к ст. 68.
Статья 9. Официальные символы муниципальных образований
Комментарий к статье 9
1. Комментируемая норма утверждает право муниципальных образований иметь собственную символику. Это именно право, а не обязанность, многие муниципальные образования символики не имеют. Чаще всего свою символику имеют города, в которых она сложилась исторически и существует на протяжении долгого времени. Таким образом, наличие собственной символики муниципальных образований - это одно из проявлений учета исторических и иных местных традиций при осуществлении местного самоуправления.
2. Закон устанавливает требование о государственной регистрации символики муниципальных образований. Это требование является новым, ранее регистрации символики муниципальных образований не требовалось. Требование о регистрации введено для того, чтобы исключить наличие полностью идентичной символики у разных муниципальных образований.
3. Закон устанавливает два способа закрепления официальных символов муниципальных образований:
1) в уставах муниципальных образований.
В качестве примера можно привести Устав города-героя Волгограда (утв. Постановлением Волгоградского Горсовета народных депутатов от 8 июля 2002 г. N 43/762 (с изм. и доп. от 30 октября 2002 г., 20 февраля, 22 декабря 2003 г.)). В ст. 2 Устава указывается, что Волгоград имеет герб в виде щита золотистого цвета, разделенного лентой медали "За оборону Сталинграда" на две половины. Верхняя половина представляет собой символическое изображение крепости. Дополняет эту идею медаль "Золотая Звезда", изображенная золотистым цветом на красном фоне. В нижней половине изображены золотистого цвета шестерня и золотистого цвета сноп пшеницы на голубом фоне, символизирующем Волгу. В этой же статье указывается, что Волгоград вправе иметь флаг и другую символику, утверждаемую Волгоградским городским Советом народных депутатов. Порядок использования герба, флага и другой символики Волгограда определяется городским Советом отдельным Положением;
2) в отдельных нормативных актах, принимаемых представительными органами местного самоуправления.
В качестве примера можно привести решение Саратовской городской Думы от 18 ноября 1997 г. N 13-108 "О Положении о гербе города Саратова". Данное Положение устанавливает, что герб города Саратова представляет собой традиционный геральдический щит. На нем изображены три серебряные стерляди, означающие "великое сей страны изобилие таковыми рыбами". Стерляди ориентированы от верхних углов щита и середины нижней грани головами к центру композиции, образуя собой греческую букву "ипсилон", символизирующую "выбор достойного пути на перекрестке жизненных дорог". Стерляди, расположенные в верхней части щита, изображены спинами друг к другу, а стерлядь, находящаяся в нижней части, изображена спиной влево от зрителя. Геральдическое описание герба города Саратова гласит: "В лазоревом (синем, голубом) поле три серебряные стерляди головами к сердцу щита; нижняя стерлядь обращена спиной вправо" (геральдически правая сторона располагается слева от зрителя).
Данное Положение также определяет порядок использования герба города. В частности, установлено, что изображение герба города Саратова размещается:
- на зданиях Саратовской городской Думы и администрации города Саратова;
- в залах заседаний городской Думы и администрации города Саратова;
- на нагрудных знаках, вывесках, печати, штампах и бланках органов представительной и исполнительной власти города;
- на официальных печатных изданиях органов представительной и исполнительной власти города;
- на транспортных средствах органов внутренних дел города Саратова;
- на указателях границ города Саратова при въезде и на его территории.
Допускается использование изображения герба:
- в качестве праздничного оформления городских мероприятий;
- на личных бланках, штампах, визитных карточках депутатов Саратовской городской Думы, руководителей органов представительной и исполнительной власти города.
Пункт 7 Положения определяет, что порядок использования изображения герба юридическими и физическими лицами устанавливается решениями Саратовской городской Думы.
Саратовской городской Думой утверждено также Положение о флаге города Саратова, которое содержит в целом аналогичные нормы относительно флага города.
Помимо герба и флага, муниципальные образования могут иметь и другие символы, например гимн.
Глава 2. ПРИНЦИПЫ ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ
МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Статья 10. Территории муниципальных образований
Комментарий к статье 10
1. Традиционно выделяют три основных элемента, составляющих основу местного самоуправления. Это территориальная, организационная и финансово-экономическая составляющие.
Наличие территории является одним из необходимых элементов статуса муниципального образования, поскольку местное самоуправление осуществляется только в его границах.
Ряд ученых и практиков считает, что уже само понятие муниципального образования, содержащееся в Федеральном законе, заключает в себе противоречие, выражающееся в определении последнего через категорию "территории", поскольку территория - это "ограниченное земельное пространство", т.е. понятие географическое. Можно считать, что данная точка зрения несостоятельна в первую очередь потому, что акцент в определении муниципального образования сделан на свойства территории, такие как население, наличие муниципальной собственности, местного бюджета и выборных органов местного самоуправления. Из этого следует, что не всякая территория имеет статус муниципального образования, а только обладающая конкретными, определенными в законе признаками.
Термин "муниципальное образование" впервые в российском законодательстве появляется в ч. 1 ГК РФ и служит для обозначения населенной территориальной единицы, являющейся субъектом отношений, регулируемых гражданским законодательством. При этом в ГК РФ определения ему не дается. В последующем, при разработке проекта Федерального закона 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", этот термин используется в более широком смысле и обозначает базовые субъект и объект отношений, связанные с реализацией права на местное самоуправление.
За время действия Закона РФ 1991 г. и Федерального закона 1995 г. в Российской Федерации зарегистрировано в качестве муниципальных образований:
- 427 городов областного (республиканского, краевого и окружного) значения из 590 (72%);
- 1596 районов из 1856 (83%);
- 160 городов районного значения из 499 (33%);
- 453 поселков из 1900 (28%);
- 8407 сельских округов из 24275 (34%);
- а также 197 городских района и
- 291 населенный пункт.
Из приведенных данных следует, что наиболее многочисленной группой являются субъекты РФ, в которых самоуправление получили города областного значения и приравненные к ним, а также все районы субъекта Федерации.
В течение времени наблюдались изменения в подходах органов государственной власти субъектов РФ к установлению территориальных основ местного самоуправления, но вместе с тем принципиально субъекты РФ в части решения этого вопроса разделились на несколько относительно устойчивых групп:
- муниципальные образования на уровне районов - в 6 субъектах РФ;
- муниципальные образования на уровне районов и крупных городов - в 37 субъектах РФ;
- муниципальные образования на уровне сельсоветов, поселков и малых городов - в 5 субъектах РФ;
- муниципальные образования на уровне административных районов, городов и сельских округов - в 23 субъектах РФ;
- на уровне городских районов и округов - в 2 субъектах РФ;
- на уровне городов и сельских округов - в 11 субъектах РФ;
- не определены территории муниципальных образований либо только отдельные территории являются муниципальными образованиями - в 5 субъектах РФ.
При этом никаких предписаний со стороны федерального законодателя о принципах формирования той или иной территориальной основы местного самоуправления в субъекте РФ не имелось, и субъекты РФ были совершенно свободны в ее выборе. Причем анализ показывает, что в большинстве случаев модели территориальной организации выбраны неоптимальным образом: там, где необходимо было укрупнение территорий муниципальных образований, они "измельчались", и наоборот.
Вопрос определения территориальной основы местного самоуправления в течение последних лет является темой острых дискуссий, в результате которых сформировались две точки зрения. Сторонники