"комментарий к фз "об общих принципах организации местного самоуправления в рф" (постатейный) (велиева д.с., лысенко в.в., капитанец ю.в., кулушева м.а., пресняков м.в., чаннов с.е.)

местного самоуправления городского округа в соответствующем порядке. Следует обратить внимание на то, что органы государственной власти субъекта Федерации в каждом конкретном случае самостоятельно определяют уровень экономического, социально-культурного и иного развития городского поселения для приобретения им статуса муниципального образования в виде городского округа.
Таким образом, при формировании территорий муниципальных образований необходимо исходить из следующих приоритетов:
- выполнение требований Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к составу и размерам территории муниципального образования, численности населения (приведены ниже);
- максимально возможный учет наличия инфраструктуры, необходимой для решения вопросов местного значения и исполнения возложенных государственных полномочий;
- учет источников доходов, необходимых для формирования доходной базы местных бюджетов.
3 - 4. Правительство РФ своим распоряжением N 707-р от 25 мая 2004 г. утвердило:
- Перечень субъектов РФ и отдельных районов субъектов РФ (в существующих границах), относящихся к территориям с низкой плотностью населения;
- Перечень субъектов РФ и отдельных районов субъектов РФ (в существующих границах), относящихся к территориям с высокой плотностью населения.
Согласно этому распоряжению субъекты РФ, относящиеся к территориям с низкой и высокой плотностью населения, сгруппированы по федеральным округам.
Например, в Приволжском федеральном округе к территориям с низкой плотностью населения отнесены: Республика Марий Эл (Килемарский и Юринский районы), Пермская область (Горнозаводский и Красновишерский районы).
В том же Приволжском федеральном округе к территориям с высокой плотностью причислены: в Республике Башкортостан - 48 районов, в Республике Марий Эл - 12 районов, Республика Мордовия, Республика Татарстан, в Удмуртской Республике - 22 района, Чувашская Республика, в Кировской области - 7 районов, в Нижегородской области - 33 района, Пензенская, Самарская области полностью, в Саратовской области - 16 районов и полностью Ульяновская область.
Статья 12. Изменение границ муниципального образования
Комментарий к статье 12
1 - 4. Как известно, Конституцией РФ установлено, что изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих муниципальных образований (ч. 2 ст. 131). Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в редакции 1995 г. воспроизводилась лишь конституционная формулировка. Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ должны были установить в законах субъектов РФ гарантии учета мнения населения при решении вопросов изменения границ муниципальных образований.
Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении по делу о проверке конституционности положений Конституции Удмуртской Республики установил, что наиболее адекватной формой учета мнения населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, является референдум. В Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 2003 г. введены подробные нормы, содержащие правовые гарантии учета мнения населения при изменении границ муниципального образования или его преобразования.
В связи с тем что Конституция РФ устанавливает только требование о необходимости учета мнения населения при изменении территориальных границ муниципальных образований, а Конституционный Суд Российской Федерации лишь провел аналогию указанной процедуры с процедурой референдума, в комментируемом Федеральном законе сделаны соответствующие отсылки к процедуре проведения референдума с закреплением условия получения согласия населения по поводу изменения границ муниципальных образований.
Комментируемый Федеральный закон выделяет 2 отличающиеся друг от друга процедуры установления границ и преобразования муниципальных образований. Первая процедура устанавливает порядок определения границ и преобразования действующих муниципальных образований. Вторая относится к установлению границ вновь образованных муниципальных образований и наделению их статусом городского и сельского поселения, статусом городского округа, муниципального района.
В первом случае изменение границ муниципальных образований производится в порядке, установленном настоящей статьей с учетом ограничений абз. 1 ч. 3 ст. 84, т.е. всякое изменение границ действующих муниципальных образований, их преобразование возможно только на основе согласия населения соответствующих муниципальных образований.
При этом до 1 января 2006 г. при изменении границ муниципальных образований не применяются критерии численности населения, определенные в настоящем Законе в п. п. 6, 7 и 10 ч. 1 ст. 11. Иными словами, при определении границ сельского поселения в переходный период - с 8 октября 2003 г. по 1 января 2006 г. - не применяется требование о том, чтобы в границах сельского поселения находился один сельский населенный пункт с численностью населения, как правило, не менее 1000 человек, а для территорий с высокой плотностью населения - не менее 3000 человек. Не выставляется также и обязательное условие о том, чтобы в сельских поселениях, в границах которых находится несколько сельских населенных пунктов, численность каждого из поселений составляла не более 1000 человек. Для территории с высокой плотностью населения численность каждого из населенных пунктов, объединенных в одно муниципальное образование, также может превышать 3000 человек в одном населенном пункте.
Необходимо еще раз подчеркнуть, что указанные условия распространяются только на существующие муниципальные образования.
Для вновь образованных муниципалитетов новой редакцией Федерального закона обязательность получения согласия населения при установлении границ их территорий в большинстве случаев не предусмотрена. Вновь образованные муниципальные образования - это либо муниципальные образования первого уровня (поселения), либо муниципальные образования второго уровня (район, городской округ) в субъектах РФ, в которых действовала одноуровневая система местного самоуправления.
Определение границ этих муниципальных образований и наделение их статусом городского, сельского поселения, муниципального района производятся законом субъекта РФ до 1 января 2005 г. без обязательного получения согласия населения по поводу установления их границ и статуса.
Согласие населения при изменении границ муниципальных образований необходимо в следующих случаях:
- если изменение границ муниципальных районов связано с отнесением территорий поселений и (или) территорий населенных пунктов одного района к территориям другого района (ч. 2 ст. 12);
- если изменение границ поселений связано с отнесением территорий населенных пунктов, находящихся в границах данного поселения, к территории другого поселения (ч. 3 ст. 12).
Получение согласия населения при изменении границ района Законом не предусматривается, если на территориях с низкой плотностью населения изменение границ района не затронуло границ поселений и населенных пунктов, входящих в состав данного района (ч. 4 ст. 12). В этом случае решение об изменении границ района и поселения принимается представительными органами муниципальных образований, вовлеченных в процесс изменения границ.
Положения новой редакции Федерального закона (ст. ст. 12, 13, 24) по сравнению с ранее действовавшей редакцией 1995 г. содержат конкретные правовые гарантии учета мнения населения по вопросу изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление. В целях получения согласия населения при изменении границ муниципального образования проводится голосование граждан по указанным вопросам. В голосовании участвуют граждане тех муниципальных образований и населенных пунктов, границы которых подлежат изменению.
С инициативой об изменении границ муниципальных образований могут выступить:
- население;
- органы местного самоуправления;
- органы государственной власти субъектов РФ;
- федеральные органы государственной власти.
Таким образом, новый Закон расширяет перечень субъектов, которые вправе выступать с инициативой об изменении границ муниципального образования. Кроме традиционных субъектов: населения муниципального образования, органов местного самоуправления муниципального образования, органов государственной власти соответствующего субъекта РФ, - к ним также теперь относятся федеральные органы государственной власти.
Законом установлено, что население реализует свою инициативу в порядке, установленном для реализации гражданами инициативы проведения местного референдума.
Для реализации инициативы граждан по вопросам изменения границ муниципальных образований по аналогии с процедурой реализации инициативы граждан по проведению местного референдума необходимо выполнить следующие действия, предусмотренные Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации":
- образовать и зарегистрировать инициативную группу;
- получить регистрационное свидетельство;
- осуществить сбор подписей жителей муниципального образования в поддержку инициативы проведения референдума по изменению границ;
- провести в избирательной комиссии муниципального образования экспертизу собранных подписей;
- направить в представительный орган муниципального образования решение избирательной комиссии для принятия решения о проведении голосования.
Указанные процедуры осуществляются в порядке, установленном Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и законом субъекта РФ о проведении местного референдума.
Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти об изменении границ муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти. Несмотря на то что Закон не конкретизирует, какие именно органы местного самоуправления вправе выступить с инициативой проведения референдума по вопросу изменения границ, полагаем, что из числа органов местного самоуправления этим правом могут обладать только представительные органы муниципального образования.
Считаем целесообразным закрепить в законе регионального уровня положение, запрещающее выносить на голосование вопрос об изменении границ в случае отсутствия решения о выдвижении инициативы хотя бы одного представительного органа местного самоуправления из всех муниципальных образований, вовлеченных в этот процесс.
Также отсутствие согласия населения хотя бы одного из муниципальных образований, вовлеченных в процесс изменения муниципальных границ, делает невозможным положительное решение вопроса. Поэтому в законе субъекта РФ обоснованным будет введение требований об одновременном проведении процедур голосования во всех муниципальных образованиях, вовлеченных в процесс изменения границ.
Проведение референдума по вопросу изменения границ муниципального образования включает в себя несколько последовательных стадий.
Назначение голосования по вопросам изменения границ, преобразования муниципального образования на основании ч. 5 ст. 24 комментируемого Закона относится к полномочиям представительного органа муниципального образования.
В Федеральном законе о местном самоуправлении 2003 г. предусмотрены механизмы судебной защиты прав граждан при осуществлении инициативы проведения голосования. Так, непринятие решения представительным органом муниципального образования о назначении голосования ведет к возбуждению судебной процедуры, которую могут инициировать граждане, выступающие инициаторами проведения голосования по изменению границ. Такая возможность должна предусматриваться в законе субъекта РФ.
Следует отметить, что субъектами обращения в суд в случае, если представительный орган муниципального образования не назначил в тридцатидневный срок дату проведения голосования, могут быть глава местной администрации, глава муниципального образования и органы государственной власти субъекта РФ.
В случае назначения судом голосования по вопросу изменения границ муниципального образования организация проведения голосования возлагается на избирательную комиссию муниципального образования, а обеспечение его проведения - на исполнительный орган государственной власти субъекта РФ. Учитывая особенности процедуры проведения местного референдума по решению суда, в законе субъекта РФ необходимо предусмотреть соответствующие положения о полномочиях исполнительного органа государственной власти субъекта РФ по обеспечению проведения голосования, порядке его финансирования и др.
Новой редакцией Федерального закона предусмотрены особенности проведения агитационной кампании по вопросу изменения границ муниципальных образований. В частности, в агитационной кампании по вопросам изменения границ муниципальных образований государственные органы и органы местного самоуправления могут участвовать только через представителей этих органов (депутатов, государственных и муниципальных служащих). Выборные должностные лица государственных органов и органов местного самоуправления, депутаты законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, депутаты представительных органов местного самоуправления могут участвовать в агитационной кампании только в личном качестве, в соответствии со статусом. Лица, находящиеся на государственной или муниципальной службе, могут участвовать в агитационной кампании в случае наличия поручения (решения) соответствующего государственного органа, органа местного самоуправления, должностного лица. При этом и государственные органы, и органы местного самоуправления, и должностные лица государственных и муниципальных органов не вправе издавать правовые акты по организации проведения конкретной агитационной кампании с использованием бюджетных и иных средств, организационных ресурсов органов государственной власти и органов местного самоуправления и т.п.
Следующим важным принципом ведения агитации по вопросам изменения границ муниципальных образований является принцип создания равных условий на всех этапах ведения агитационной кампании для всех субъектов, участвующих в агитационных действиях.
В новой редакции Федерального закона о местном самоуправлении вводятся положения по установлению результатов голосования и подведению его итогов, отличные от процедуры подведения итогов голосования на местном референдуме. Голосование по вопросам изменения границ муниципального образования считается состоявшимся, если в нем приняло участие более половины жителей муниципального образования или части муниципального