"комментарий к фз "об общих принципах организации местного самоуправления в рф" (постатейный) (велиева д.с., лысенко в.в., капитанец ю.в., кулушева м.а., пресняков м.в., чаннов с.е.)

самоуправления, участвовать в иных избирательных действиях на указанных выборах, а также участвовать в местном референдуме на тех же условиях, что и граждане Российской Федерации.
Россия в данном случае использует опыт ряда европейских государств, которые предоставляют иностранным гражданам активное и пассивное избирательное право участвовать в управлении делами местного сообщества на основе принципа взаимности <*>.
--------------------------------
<*> Государственная власть и местное самоуправление в Российской Федерации / Под ред. В.И. Новоселова, Л.А. Лукашова. Саратов, 2000. С. 54 - 55.
Широкие права участия иностранцев в осуществлении местного самоуправления предусмотрены не вступившей в силу Конвенцией об участии иностранцев в общественной жизни на местном уровне (Страсбург, 5 февраля 1992 г.). Россия в указанной Конвенции не участвует.
2. Часть 2 комментируемой статьи основывается на ст. 19 Конституции РФ, которая гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств.
Данное положение означает, что не должно быть каких-либо ограничений прав и свобод граждан, дискриминации граждан по указанным выше и другим основаниям. В связи с этим запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности. Равноправие граждан несовместимо с наличием привилегий какой-либо группы граждан <*>.
--------------------------------
<*> Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. В.В. Лазарева.
3. Норма ч. 3 комментируемой статьи основывается на ч. 3 ст. 55 Конституции: "Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства".
Некоторые такие ограничения предусмотрены самим Законом о местном самоуправлении. В соответствии с ч. 1 ст. 75 временное осуществление полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти допускается в случаях:
1) если в связи со стихийными бедствием, с катастрофой, иной чрезвычайной ситуацией представительный орган муниципального образования и местная администрация отсутствуют и (или) не могут быть сформированы в соответствии с настоящим Федеральным законом;
2) если вследствие решений, действий (бездействия) органов местного самоуправления возникает просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств, определенная в порядке, установленном Бюджетным кодексом РФ <*> (далее - БК РФ), превышающая 30% собственных доходов бюджетов муниципальных образований в отчетном финансовом году, и (или) просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих бюджетных обязательств, превышающая 40% бюджетных ассигнований в отчетном финансовом году, при условии выполнения бюджетных обязательств федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ в отношении бюджетов указанных муниципальных образований;
--------------------------------
<*> Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ (с изм. и доп. от 31 декабря 1999 г., 5 августа, 27 декабря 2000 г., 8 августа, 30 декабря 2001 г., 29 мая, 10, 24 июля, 24 декабря 2002 г., 7 июля, 11 ноября, 8, 23 декабря 2003 г.).
3) если при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам органами местного самоуправления было допущено нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение Конституции РФ, федерального закона, иных нормативных правовых актов, установленные соответствующим судом.
Кроме того, в соответствии с ч. 7 той же статьи в порядке и случаях, установленных федеральными законами, отдельные полномочия органов местного самоуправления могут временно осуществляться федеральными органами государственной власти.
Среди других законов, допускающих ограничение права на местное самоуправление, можно назвать Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении" (с изм. и доп. от 30 июня 2003 г., 7 марта 2005 г.). В соответствии со ст. 11 этого Закона допускается полное или частичное приостановление на территории, на которой введено чрезвычайное положение, полномочий органов местного самоуправления. В соответствии со ст. 14 того же Закона на территории, на которой введено чрезвычайное положение, выборы и референдумы не проводятся в течение всего периода действия чрезвычайного положения. В случае истечения в период действия чрезвычайного положения срока полномочий соответствующих выборных органов местного самоуправления и должностных лиц срок полномочий указанных органов и лиц продлевается до прекращения периода действия чрезвычайного положения, если их полномочия не приостановлены в порядке, установленном настоящим Федеральным конституционным законом. Кроме того, в соответствии со ст. 15 Закона о чрезвычайном положении Президент РФ вправе приостанавливать действие правовых актов органов местного самоуправления, действующих на территории, на которой введено чрезвычайное положение, в случае противоречия этих актов Указу Президента РФ о введении на данной территории чрезвычайного положения.
Федеральный конституционный закон от 30 января 2002 г. N 1-ФКЗ "О военном положении" также предусматривает запрет на проведение на территории, на которой введено военное положение, референдумов и выборов в органы местного самоуправления (п. 4 ст. 7). Кроме того, данный Закон допускает введение в органах местного самоуправления дополнительных мер, направленных на усиление режима секретности.
4. Гарантии прав населения на осуществление местного самоуправления обеспечиваются деятельностью различных государственных органов. Прежде всего необходимо отметить судебную защиту местного самоуправления. В соответствии с Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации от 14 ноября 2002 г. N 138-ФЗ (далее - ГПК РФ), а также Законом РФ от 27 апреля 1993 г. N 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" (с изм. от 14 декабря 1995 г.) граждане вправе обжаловать действия и решения, нарушающие их права и свободы, в том числе и сфере местного самоуправления.
Надзор за соблюдением законодательства о местном самоуправлении, права населения на местное самоуправление осуществляет также прокуратура РФ. Органами прокуратуры неоднократно фиксировались факты нарушения права граждан на осуществление местного самоуправления, допускаемые в различных субъектах Российской Федерации <*>.
--------------------------------
<*> См., например: письмо Генеральной прокуратуры N 7/5-786-2000 от 9 июля 2001 г.
При Президенте РФ действует специальный орган, призванный защищать интересы местного самоуправления, - Совет по местному самоуправлению в Российской Федерации. Основными задачами Совета являются:
- разработка государственной политики в области местного самоуправления и мер по ее реализации;
- обеспечение взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления при реализации государственной политики в области местного самоуправления;
- рассмотрение проектов федеральных законов, а также проектов указов и распоряжений Президента РФ по вопросам местного самоуправления;
- рассмотрение проектов федеральных программ, затрагивающих вопросы местного самоуправления;
- подготовка ежегодных докладов о положении дел в области местного самоуправления и направлениях его развития, о соблюдении федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ Конституции РФ, об исполнении этими органами федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений Правительства РФ по вопросам местного самоуправления;
- развитие сотрудничества с международными и зарубежными организациями и иностранными государствами в области местного самоуправления;
- осуществление взаимодействия с общественными объединениями, занимающимися вопросами местного самоуправления;
- пропаганда и разъяснение целей и задач государственной политики в области местного самоуправления.
Совет для осуществления возложенных на него задач имеет право:
- запрашивать и получать в установленном порядке необходимые материалы от самостоятельных подразделений Администрации Президента РФ, Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания РФ, Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания РФ, Аппарата Правительства РФ, аппаратов Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, от Генеральной прокуратуры РФ, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, а также от предприятий, учреждений, организаций и должностных лиц;
- заслушивать на своих заседаниях информацию должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, представителей муниципальных образований, а также руководителей научных организаций и общественных объединений, занимающихся вопросами местного самоуправления.
Статья 4. Правовая основа местного самоуправления
Комментарий к статье 4
1. Положения ч. 1 статьи определяют правовую базу местного самоуправления. Эта правовая база является многоуровневой. На первое место ставятся международно-правовые документы. Это соответствует ч. 4 ст. 15 Конституции РФ: "Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора".
Среди международно-правовых документов, непосредственно направленных на регулирование местного самоуправления, можно выделить Европейскую хартию местного самоуправления (Страсбург, 15 октября 1985 г.). Данная Хартия определяет минимальные права местного самоуправления, которые должны быть гарантированы государствами, ее подписавшими.
Россия подписала Хартию 28 февраля 1996 г. и ратифицировала ее 5 мая 1998 г. В случае противоречия любого положения российского законодательства (в том числе и комментируемого Закона) Европейской хартии должны применяться нормы Хартии.
Термин "местное самоуправление" относится к конституционным терминам - он используется в ст. ст. 3, 12, 15, 18, 24, 32, 33, 40, 41, 43, 46, 68, 72 и других Конституции России. Тем не менее нигде в Конституции РФ не дается определения понятию местного самоуправления.
В соответствии со ст. 72 Конституции РФ установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. По предметам совместного ведения согласно ст. 76 Конституции РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ.
Отдельная глава Конституции полностью посвящена организации местного самоуправления в Российской Федерации (гл. 8). В данной главе устанавливаются основные формы и способы осуществления местного самоуправления, территориальные основы местного самоуправления, основные полномочия органов местного самоуправления. Статья 133 Конституции РФ устанавливает запрет на ограничение тех прав местного самоуправления, которые закреплены в Конституции РФ и федеральных законах.
Среди федеральных конституционных законов нет таких, которые были бы направлены специально на регулирование местного самоуправления. Тем не менее в определенных случаях для правового регулирования различных аспектов местного самоуправления могут использоваться отдельные положения некоторых из них.
Среди федеральных законов о местном самоуправлении наиболее важное место занимает комментируемый Закон. Данный Закон является рамочным и предусматривает принятие ряда других законодательных актов, как федерального, так и регионального уровня.
Среди других Федеральных законов, посвященных различным аспектам организации местного самоуправления, можно выделить: Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. N 138-ФЗ "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" (с изм. и доп. от 22 июня 1998 г.); Федеральный закон от 8 января 1998 г. N 8-ФЗ "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" (с изм. и доп. от 13 апреля 1999 г., 19 апреля, 25 июля 2002 г.); Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. N 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" (с изм. и доп. от 9 июля 1999 г., 27 декабря 2000 г., 30 декабря 2001 г., 29 июня, 28 декабря 2004 г.); Закон РФ от 6 июля 1991 г. N 1550-1 "О местном самоуправлении в Российской Федерации" (с изм. и доп. от 24 июня, 22 октября 1992 г., 28 апреля, 22 декабря 1993 г., 28 августа 1995 г., 18 июня 2001 г., 21 марта 2002 г., 8 декабря 2003 г.) (действует частично). После вступления в силу комментируемого Закона два последних законодательных акта утратят силу.
Кроме того, следует иметь в виду, что полномочия органов местного самоуправления в различных сферах общественной жизни содержаться во многих отраслевых законодательных актах, в том числе и кодифицированного характера. Так, полномочия органов местного самоуправления в земельной сфере закреплены в Земельном кодексе РФ от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ (с изм. и доп. от 30 июня 2003 г., 29 июня, 3 октября, 21, 29 декабря 2004 г., 7 марта 2005 г.) (далее - ЗК РФ), полномочия в сфере охраны атмосферного воздуха - в Федеральном законе от 4 мая 1999 г. N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха" (с изм. и доп. от 22 августа 2004 г.), в сфере гражданской обороны - в Федеральном законе от 12 февраля 1998 г. N 28-ФЗ "О гражданской обороне" (с изм. и доп. от 9 октября 2002 г., 19 июня, 22 августа 2004 г.), в сфере образования - в Законе РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-1 "Об образовании" (с изм. и доп. от 24 декабря 1993 г., 13 января 1996 г., 16 ноября 1997 г., 20 июля, 7 августа, 27 декабря 2000 г., 30 декабря 2001 г., 13 февраля, 21 марта, 25 июня, 25 июля, 24 декабря 2002 г., 10 января, 7 июля, 8, 23 декабря 2003 г., 5 марта 2004 г., 29 декабря 2004 г.).
На федеральном уровне регулирование местного самоуправления осуществляется и другими нормативными актами. Это указы Президента РФ и постановления Правительства РФ. Среди указов Президента РФ - Указ Президента РФ от 26 октября