"комментарий к фз "об общих принципах организации местного самоуправления в рф" (постатейный) (велиева д.с., лысенко в.в., капитанец ю.в., кулушева м.а., пресняков м.в., чаннов с.е.)

1993 г. N 1760 "О реформе местного самоуправления в Российской Федерации" (с изм. и доп. от 22 декабря 1993 г.); Указ Президента РФ от 9 октября 1993 г. N 1617 "О некоторых мерах по оказанию государственной поддержки местного самоуправления"; Указ Президента РФ от 21 марта 1994 г. N 557 "О мерах по обеспечению реформы местного самоуправления"; Указ Президента РФ от 22 декабря 1993 г. N 2265 "О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации". Среди постановлений Правительства РФ - Постановление Правительства РФ от 15 декабря 1999 г. N 1394 "О Федеральной целевой программе государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления" (с изм. и доп. от 24 августа 2002 г., 8 апреля 2003 г.); Постановление Правительства РФ от 5 сентября 1998 г. N 1049 "О внесении изменений в Федеральную программу государственной поддержки местного самоуправления, утвержденную Постановлением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 1995 г. N 1251"; Постановление Правительства РФ от 15 августа 1997 г. N 1045 "О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 11 июня 1997 г. N 568 "Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации"; Постановление Правительства РФ от 11 октября 1996 г. N 1188 "Об эксперименте по отработке моделей организации местного самоуправления, проводимом в Псковской области" (с изм. и доп. от 27 июля 1998 г.); Постановление Правительства РФ от 17 июля 1996 г. N 871 "О некоторых мерах по реализации Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"; Постановление Правительства РФ от 27 декабря 1995 г. N 1251 "О Федеральной программе государственной поддержки местного самоуправления" (с изм. и доп. от 5 сентября 1998 г.); Постановление Правительства РФ от 27 июня 1996 г. N 755 "О некоторых мерах по организации взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами местного самоуправления".
Вопросы реализации полномочий органов местного самоуправления в различных сферах урегулированы в самых различных актах федеральных министерств и ведомств.
На уровне субъектов Федерации общие вопросы регулирования местного самоуправления обычно находят отражение в их конституциях и уставах. Так, в Конституции республики Северная Осетия - Алания местному самоуправлению посвящена гл. 10 "Местное самоуправление", в Уставе (Основном Законе) Саратовской области - гл. 12 "Местное самоуправление в области". В настоящее время законы по вопросам организации местного самоуправления приняты в 86 регионах, по вопросам муниципальной службы - в 64, по вопросам регистрации уставов муниципальных образований - в 73, по вопросам муниципальных выборов, статуса выборных лиц местного самоуправления и порядка их отзыва - в 79. Законы по вопросам финансово-экономических основ местного самоуправления приняты в 20 регионах, осуществления прав граждан на участие в местном самоуправлении - в 15 <*>.
--------------------------------
<*> Бабичев И.В. Местное самоуправление в постсоветской России: некоторые итоги и прогнозы. Конституционные и законодательные основы местного самоуправления / Под ред. А.В. Иванченко. М., 2004. С. 186.
Однако законы субъектов Федерации, изданные в большинстве своем через несколько лет после вступления в силу Федерального закона от 28 августа 1995 г., либо просто повторяют нормы данного Федерального закона, либо предлагают неоптимальные схемы организации местного самоуправления, не способствующие реализации конституционных целей, либо вследствие известных процессов "правового сепаратизма" нормы региональных законов идут вразрез с нормами Федерального закона, а то и Конституции России. Многие проблемы, возникавшие в процессе формирования системы местного самоуправления в России с 1995 г., в значительной степени являлись следствием этого.
При этом законодательство субъектов РФ о местном самоуправлении формировалось одновременно с федеральным законодательством, а в некоторых субъектах даже с некоторым опережением.
Иные документы, составляющие правовую основу местного самоуправления, принимаются на местном уровне. Среди них высшей юридической силой обладают: устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан) (см. комментарий к ст. 44. Об иных муниципальных правовых актах см. комментарий к ст. ст. 7, 43, 45 - 48).
2. Часть 2 комментируемой статьи закрепляет возможность внесения изменений в общие принципы организации местного самоуправления только путем изменений закона о местном самоуправлении. Необходимость введения такой нормы обосновывается требованием о наличии стабильной законодательной базы местного самоуправления и гарантирования прав граждан на местное самоуправление. При этом возможным остается изменение отдельных аспектов организации местного самоуправления путем внесения изменений в другие нормативные акты, если эти изменения не противоречат комментируемому Закону. Так, например, ст. 14 комментируемого Закона относит к вопросам местного значения поселения обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселения. Конкретные полномочия органов местного самоуправления в этой сфере устанавливаются иными законодательными и подзаконными актами и вполне могут изменяться, не выходя за рамки указанного вопроса местного значения.
Статья 5. Полномочия федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления
Комментарий к статье 5
1. В силу того что установление общих принципов организации системы местного самоуправления в соответствии с п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, ст. ст. 5 и 6 комментируемого Закона определяют соответственно полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов в этой сфере.
Всего Закон закрепляет 4 вида полномочий:
1) определение общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации (уже сделано комментируемым Законом);
2) правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в области местного самоуправления. Это регулирование может осуществляться по предметам ведения Российской Федерации и в пределах полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения. Реализация данного полномочия заключается в принятии федеральными органами государственной власти нормативных актов;
3) правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности граждан, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Здесь также речь идет о детализации процедур реализации вопросов местного значения прежде всего в отраслевых нормативных актах;
4) правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий. Данное полномочие заключается в принятии нормативных актов, регулирующих реализацию органами и должностными лицами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Следует иметь в виду, что в соответствии с ч. 2 ст. 132 Конституции РФ и ч. 2 ст. 19 комментируемого Закона наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями допускается только законом (в данном случае федеральным). Однако это не исключает, что отдельные аспекты реализации переданных полномочий могут устанавливаться и федеральными подзаконными актами, если они не противоречат Закону о передаче.
2. Часть 2 комментируемой статьи определяет пределы вмешательства органов государственной власти в деятельность местного самоуправления. Данная норма является отсылочной, так как допускает принятие других федеральных законов, в которых могут содержаться нормы, устанавливающие контроль органов государственной власти за местным самоуправлением или осуществление исполнительно-распорядительных полномочий в отношении него. Комментируемым Законом предусмотрен только один случай осуществления контроля органов государственной власти за органами местного самоуправления - контроль при реализации последними отдельных государственных полномочий.
Следует иметь в виду, что Конституционный Суд Российской Федерации в своем Постановлении "По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 г. "О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области" от 30 ноября 2000 г. N 15-П уже высказал свою позицию по поводу возможных пределов контроля органов государственной власти за местным самоуправлением. В частности, он указал, что в Конституции Российской Федерации предусмотрен только один случай контроля за местным самоуправлением - контроль за реализацией органами местного самоуправления переданных им государственных полномочий, в иных случаях за деятельностью органов местного самоуправления допускается только судебный контроль. Конституция Российской Федерации прямо предусматривает подконтрольность государству реализации органами местного самоуправления переданных им государственных полномочий и предполагает контроль за законностью при решении ими вопросов местного значения, т.е. при осуществлении собственно полномочий местного самоуправления (ч. 2 ст. 132; ч. 2 ст. 15). Формы и способы такого контроля, его механизм и порядок осуществления не могут нарушать гарантий самостоятельности местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и принятыми в соответствии с нею федеральными законам, и противоречить принципу разделения властей. Тем самым устанавливаются пределы полномочий субъекта Российской Федерации в контроле за законностью при осуществлении местного самоуправления, рамки которого в соответствии с Конституцией Российской Федерации конкретизируются Федеральным законом от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (гл. 7), другими федеральными законами.
Таким образом, Конституционным Судом признано, что установление дополнительных случаев административного контроля за местным самоуправлением вступает в противоречие с Конституцией Российской Федерации.
Представляется, что и осуществление исполнительно-распорядительных полномочий органами государственной власти в отношении органов местного самоуправления (в таком случае органы местного самоуправления, по сути, становятся низовыми органами государственной власти) вступает в противоречие с Конституцией, в частности со ст. 12.
3. Часть 3 комментируемой статьи устанавливает приоритет федеральной Конституции и комментируемого Закона в отношении местного самоуправления над другими федеральными законодательными и подзаконными актами. Таким образом, в случае возникновения или обнаружения коллизий между любым федеральным нормативным актом юридической силой ниже, чем федеральный конституционный закон, и комментируемым Законом следует применять нормы последнего.
Статья 6. Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления
Комментарий к статье 6
Данная статья в целом аналогична предыдущей. Основные ее особенности состоят в следующем:
1) полномочия органов государственной власти субъектов РФ в сфере местного самоуправления ограничиваются сферами ведения субъектов, полномочиями субъектов в сферах совместного ведения с Российской Федерацией и пределами, установленными федеральными законами;
2) к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ установление общих принципов организации местного самоуправления относится лишь постольку, поскольку это допускается комментируемым Законом. В частности, органы государственной власти субъектов РФ вправе:
а) устанавливать ответственность за неисполнение муниципальных правовых актов (ч. 3 ст. 7);
б) устанавливать границы территорий муниципальных образований (ч. 2 ст. 10);
в) наделять городские поселения статусом городского округа (ч. 2 ст. 11);
г) изменять границы муниципальных образований (ч. 1 ст. 12);
д) преобразовывать муниципальные образования (ч. 1 ст. 13);
е) передавать органам местного самоуправления отдельные полномочия (ч. 2 ст. 19);
ж) устанавливать административную ответственность за нарушение должностным лицом местного самоуправления порядка и срока письменного ответа на обращения граждан в органы местного самоуправления (ч. 4 ст. 32);
з) определять наименование представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) (ч. 3 ст. 34);
и) определять в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, условия контракта для главы местной администрации (ч. 3 ст. 37);
к) устанавливать дополнительные требования к кандидатам на должность главы местной администрации муниципального района (городского округа) (ч. 4 ст. 37);
л) устанавливать предельные нормативы размера оплаты труда депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в муниципальных образованиях, уровень расчетной бюджетной обеспеченности которых является основанием для предоставления дотаций в целях выравнивания бюджетной обеспеченности муниципального образования (ч. 2 ст. 53);
м) устанавливать нормативы отчислений от региональных налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджет субъекта РФ в соответствии с БК РФ и (или) законодательством Российской Федерации о налогах и сборах, в бюджеты муниципальных образований (ч. 2 ст. 58);
н) устанавливать нормативы отчислений от федеральных налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджет субъекта РФ в соответствии с БК РФ и (или) законодательством Российской Федерации о налогах и сборах, в бюджеты муниципальных образований (ч. 4 ст. 59);
о) устанавливать порядок образования районных фондов финансовой поддержки поселений (ч. 4 ст. 60);
п) устанавливать порядок образования районных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) (ч. 1 ст. 61);
р) утверждать методику, по которой распределяются дополнительные субсидии для муниципальных образований (ч. 2 ст. 62);
с) определять общий размер субвенций, предоставляемых из бюджета субъекта РФ местным бюджетам на осуществление органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий (ч. 1 ст. 63).
Статья