"комментарий к фз "об общих принципах организации местного самоуправления в рф" (постатейный) (велиева д.с., лысенко в.в., капитанец ю.в., кулушева м.а., пресняков м.в., чаннов с.е.)

заключившее контракт (трудовой договор) лицо, наделенное исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления. При привлечении должностных лиц местного самоуправления к административной ответственности следует руководствоваться примечанием к ст. 2.4 КоАП РФ, так как эта норма является специальной.
К должностным лицам местного самоуправления применяется только одно административное наказание - штраф. Конкретные составы правонарушений, за которые должностные лица местного самоуправления могут быть привлечены к ответственности, содержатся в КоАП РФ. Так, например, действия должностных лиц органов местного самоуправления, направленные на незаконное ограничение свободы торговли, т.е. недопущение на местные рынки товаров из других регионов Российской Федерации либо запрещение вывоза местных товаров в другие регионы Российской Федерации, влекут наложение административного штрафа в размере от 40 до 50 минимальных размеров оплаты труда (ст. 14.9 КоАП РФ). Непредставление руководителем или другим должностным лицом организации, а равно должностным лицом органа местного самоуправления, ответственными за военно-учетную работу, в установленный срок в военный комиссариат или в иной орган, осуществляющий воинский учет, списков граждан, подлежащих первоначальной постановке на воинский учет, влечет наложение административного штрафа в размере от 3 до 10 минимальных размеров оплаты труда (ст. 21.1 КоАП РФ).
В силу ч. 1 ст. 1.1 КоАП РФ законодательство об административных правонарушениях состоит из Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов РФ об административных правонарушениях. Поэтому некоторые составы административных правонарушений, которые могут совершаться должностными лицами местного самоуправления, содержатся в законодательстве субъектов. Такие нормы содержатся, например, в Законе Московской области "Об административной ответственности за правонарушения в области строительства и градостроительства на территории Московской области" (в ред. от 17 октября 1997 г. N 47/97-ОЗ) и др.
В Пензенской области принят и действует Закон Пензенской области от 26 июня 2003 г. N 490-ЗПО "Об административной ответственности за правонарушения, связанные с осуществлением местного самоуправления в Пензенской области". Данный законодательный акт предусматривает ответственность должностных лиц местного самоуправления за такие правонарушения, как: неисполнение или ненадлежащее исполнение решения местного референдума, общего собрания (схода) граждан; принятие решения без учета мнения населения муниципального образования; нарушение должностным лицом местного самоуправления порядка осуществления населением правотворческой инициативы; нарушение порядка осуществления отзыва, выражения недоверия или досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, депутатов представительных органов местного самоуправления; необоснованный отказ в представлении гражданину информации о деятельности органов местного самоуправления; нарушение должностными лицами местного самоуправления порядка рассмотрения обращений граждан и юридических лиц; ограничение права равного доступа граждан к муниципальной службе и др. Суммы административных штрафов, взысканные за правонарушения, предусмотренные данным Законом, зачисляются в местные бюджеты по месту нахождения мирового судьи, принявшего решение о наложении административного штрафа.
Уголовная ответственность должностных лиц местного самоуправления наступает в случае совершения ими деяний, содержащих все признаки состава преступления и предусмотренных УК РФ. Перечень этих деяний содержится в гл. 30 "Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления". Применительно к должностным лицам местного самоуправления данная глава содержит такие составы преступлений, как злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285 УК РФ); превышение должностных полномочий (ст. 286 УК РФ); отказ в предоставлении информации Федеральному Собранию Российской Федерации или Счетной палате Российской Федерации (ст. 287 УК РФ); незаконное участие в предпринимательской деятельности (ст. 289 УК РФ); получение взятки (ст. 290 УК РФ); служебный подлог (ст. 292 УК РФ); халатность (ст. 293 УК РФ). Для привлечения к ответственности в соответствии с данными статьями следует руководствоваться определением должностного лица, данным в примечании к ст. 285 УК РФ.
Дисциплинарная ответственность должностных лиц местного самоуправления предусматривается целым рядом нормативных актов. Прежде всего, это касается должностных лиц муниципальной службы. Федеральный закон "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" содержит отсылочную норму: "За неисполнение или ненадлежащее исполнение муниципальным служащим возложенных на него обязанностей (должностной проступок) на муниципального служащего могут налагаться дисциплинарные взыскания, предусмотренные нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации".
Законы субъектов РФ и муниципальные правовые акты обычно предусматривают возможность применения в отношении муниципальных служащих 3 видов дисциплинарных взысканий:
1) замечания;
2) выговора;
3) увольнения, что соответствует ст. 192 ТК РФ.
В то же время некоторые законы субъектов РФ дополняют этот перечень.
Так, например, ч. 2 ст. 16 Закона Астраханской области от 15 августа 1997 г. N 28 "О муниципальной службе в Астраханской области" (с изм. и доп. от 11 марта 1998 г., 1 августа 2000 г., 23 октября, 19 декабря 2001 г., 30 сентября 2002 г., 12 февраля 2004 г.) устанавливает, что дисциплинарное взыскание на муниципального служащего предусматривает следующие виды взысканий: замечание, выговор, строгий выговор, предупреждение о неполном служебном соответствии, увольнение со службы.
Дисциплинарное взыскание на муниципального служащего налагается в установленном ТК РФ порядке. В соответствии с этим порядком до применения дисциплинарного взыскания работодатель должен затребовать от работника объяснение в письменной форме. В случае отказа работника дать указанное объяснение составляется соответствующий акт. Отказ работника дать объяснение не является препятствием для применения дисциплинарного взыскания.
Дисциплинарное взыскание применяется не позднее 1 месяца со дня обнаружения проступка, не считая времени болезни работника, пребывания его в отпуске, а также времени, необходимого на учет мнения представительного органа работников.
Дисциплинарное взыскание не может быть применено позднее 6 месяцев со дня совершения проступка, а по результатам ревизии, проверки финансово-хозяйственной деятельности или аудиторской проверки - позднее 2 лет со дня его совершения. В указанные сроки не включается время производства по уголовному делу.
За каждый дисциплинарный проступок может быть применено только одно дисциплинарное взыскание.
Приказ (распоряжение) работодателя о применении дисциплинарного взыскания объявляется работнику под расписку в течение 3 рабочих дней со дня его издания. В случае отказа работника подписать указанный приказ (распоряжение) составляется соответствующий акт.
Дисциплинарное взыскание может быть обжаловано работником в государственные инспекции труда или органы по рассмотрению индивидуальных трудовых споров.
Если в течение года со дня применения дисциплинарного взыскания работник не будет подвергнут новому дисциплинарному взысканию, то он считается не имеющим дисциплинарного взыскания.
Работодатель до истечения года со дня применения дисциплинарного взыскания имеет право снять его с работника по собственной инициативе, просьбе самого работника, ходатайству его непосредственного руководителя или представительного органа работников (ст. ст. 193, 194 ТК РФ).
Статья 71. Ответственность депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением
Комментарий к статье 71
1. Комментируемая часть содержит отсылочную норму об установлении оснований наступления ответственности должностных лиц местного самоуправления перед населением и порядок решения соответствующих вопросов уставами муниципальных образований. Закон о местном самоуправлении 1995 г. указывал, что основанием ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением является утрата доверия. Вместе с тем в Законе не указывалось, что понимается под "утратой доверия", так что наполнение этого термина конкретным содержанием осуществлялось в законах субъектов Федерации и нормативных актах муниципальных образований.
Так, в Уставе г. Пензы (с изм. и доп. от 27 июня, 28 ноября 2003 г.) под утратой доверия населения понимается неудовлетворенность избирателей деятельностью депутата, выборного должностного лица, связанная, совокупно или по отдельности, с такими причинами, как невыполнение депутатом, выборным должностным лицом предвыборной программы, официально объявленное депутатом, выборным должностным лицом изменение своей политической ориентации при условии, что она была одним из определяющих факторов при их избрании, отказ от контактов с избирателями, ведения приема избирателей, рассмотрения их жалоб и заявлений.
В соответствии со ст. 8 решения Тольяттинской городской Думы от 10 января 2001 г. N 116 "О Положении о порядке отзыва депутата Тольяттинской городской Думы" (с изм. и доп. от 31 октября 2001 г.) под утратой депутатом доверия избирателей, являющейся основанием для его отзыва, понимается неудовлетворенность избирателей деятельностью депутата, связанная, совокупно или по отдельности, с такими причинами, как невыполнение депутатом предвыборной программы, отказ от контактов с избирателями, ведения приема избирателей, рассмотрения их жалоб и заявлений, а также несогласие избирателей с позицией депутата по вопросам, затрагивающим их интересы.
Согласно Закону Калужской области от 6 июня 1996 г. "О местном самоуправлении в Калужской области" органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед местными сообществами за исполнение полномочий по всем вопросам, отнесенным данным Законом к вопросам местного значения. В случае неисполнения этих полномочий органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления местное сообщество вправе использовать процедуру отзыва выборных лиц местного самоуправления и роспуска органов местного самоуправления либо инициировать проведение досрочных выборов.
В целом можно отметить, что законы субъектов РФ используют существенно разные подходы к определению понятия "утрата доверия": от совершения уголовного преступления до отказа от приема жалоб избирателей <*>.
--------------------------------
<*> Право местного самоуправления. М., 1997. С. 144 - 146.
Помимо утраты доверия, основаниями ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед населением в Самарской области являются нарушение законодательства Российской Федерации и Самарской области и местных нормативных актов, в Удмуртской республике, Кировской и Свердловской областях - нарушение Устава муниципального образования.
Исходя из формулировки ч. 1 ст. 71, большинство из этих оснований может сохраниться и после вступления в силу нового Закона. Вместе с тем следует иметь в виду, что в соответствии с ч. 2 ст. 24 комментируемого Закона основаниями для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке.
Кроме того, в своем Постановлении от 24 декабря 1996 г. N 21-П "По делу о проверке конституционности Закона Московской области от 28 апреля 1995 г. "О порядке отзыва депутата Московской областной Думы" в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации" Конституционный Суд указал, что по смыслу Конституции РФ, закрепляющей принципы демократического правового государства, в том числе принципы идеологического и политического многообразия, многопартийности, основанием для отзыва депутата не могут служить его политическая деятельность, позиция при голосовании и т.п.
2. При наличии оснований, указанных в ч. 1 комментируемой статьи, выборное должностное лицо местного самоуправления может быть отозвано. Вопрос о допустимости применения такой меры к депутатам представительных органов стал предметом рассмотрения Конституционным Судом РФ. В частности, в Постановлении от 24 декабря 1996 г. Конституционный Суд рассмотрел вопрос о конституционности положений об отзыве депутата представительного органа, содержащихся в Законе Московской области от 28 апреля 1995 г. "О порядке отзыва депутата Московской областной Думы". В результате рассмотрения установление института отзыва депутата законами субъектов Российской Федерации было признано не противоречащим Конституции РФ.
По данным Центральной избирательной комиссии Российской Федерации на уровне местного самоуправления за период с 1996 по 1998 гг. инициировались отзывы 66 глав муниципальных образований в 19 субъектах РФ. Голосование состоялось в 24 случаях, 13 глав отозваны. После инициирования отзыва 9 глав сложили с себя полномочия, не дожидаясь голосования. В 4 субъектах РФ инициировались отзывы в отношении 23 депутатов представительных органов местного самоуправления. Голосование состоялось в 8 случаях, отозваны 2 депутата.
Муниципальное образование с учетом законодательства субъектов РФ определяет процессуальный механизм реализации права населения на отзыв данных выборных лиц муниципального образования.
При этом следует помнить, что в соответствии с пп. "а" п. 8 ст. 12 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" вопрос о досрочном прекращении полномочий органов местного самоуправления и должностных лиц не может быть вынесен на местный референдум.
В Постановлении от 10 июня 1998 г. "По делу о проверке конституционности положений п. 6 ст. 4, пп. "а" п. 3 и п. 4 ст. 13, п. 3 ст. 19 и п. 2 ст. 58 Федерального закона от 19 сентября 1997 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" Конституционный Суд выразил правовую позицию, состоящую в том, что запретом выносить на местный референдум вопросы о досрочном прекращении полномочий и о досрочных выборах органов местного самоуправления не ограничивается право граждан на осуществление контроля за деятельностью органов местного самоуправления и их должностных лиц в установленных законом формах,