"комментарий к фз "об общих принципах организации местного самоуправления в рф" (постатейный) (велиева д.с., лысенко в.в., капитанец ю.в., кулушева м.а., пресняков м.в., чаннов с.е.)

образуемого в составе его расходов регионального фонда финансовой поддержки поселений;
2) за счет средств бюджетов муниципальных районов путем предоставления дотаций из образуемых в составе их расходов районных фондов финансовой поддержки поселений;
3) за счет дополнительных нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, установленных для бюджетов поселений. Эти нормативы отчислений полностью или частично могут заменять вышеназванные дотации. Порядок расчетов данных нормативов устанавливается законом субъекта Федерации в соответствии с БК РФ.
2. Комментируемым Законом предусматривается создание регионального фонда финансовой поддержки поселений. Проект Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений" устанавливает, что региональный фонд финансовой поддержки поселений может образовываться в составе бюджета субъекта РФ. Целью создания регионального фонда является выравнивание, исходя из численности жителей, финансовых возможностей органов местного самоуправления поселений осуществлять свои полномочия по решению вопросов местного значения.
Дотации из названного фонда распределяются между бюджетами поселений исходя из численности жителей поселений в расчете на одного жителя и финансовых возможностей органов местного самоуправления осуществлять свои полномочия по решению вопросов местного значения. Следует отметить, что подушевое выравнивание бюджетной обеспеченности не учитывает различий в налоговом потенциале муниципальных образований. Поэтому в дополнение к региональному фонду финансовой поддержки поселений предусматривается создание районных фондов финансовой поддержки поселений (см. ч. 4 ст. 60).
Кроме того, по мнению автора, в Законе не учтены и многие другие факторы, например, затраты муниципальных городов на содержание городских дорог, уличного освещения, муниципальных служб милиции и пожарной охраны и иное в расчете на душу населения намного выше, чем в сельских поселениях.
Дотации из регионального фонда финансовой поддержки поселений или заменяющие эти дотации дополнительные нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов утверждаются ежегодно законом субъекта Федерации о бюджете субъекта РФ на очередной финансовый год.
3. Часть 3 комментируемой статьи предусматривает возможность наделения муниципального района полномочиями субъекта Федерации по выравниванию бюджетной обеспеченности поселений. Субъект Федерации на основании регионального закона и в соответствии с требованиями БК РФ наделяет органы местного самоуправления муниципального района полномочиями по расчету и предоставлению дотаций поселениям. Эти полномочия финансируются за счет выделения субвенций бюджетам муниципальных районов из бюджета субъекта РФ.
4. Согласно ч. 4 ст. 60 в дополнение к региональному фонду финансовой поддержки поселений предусматривается создание районных фондов финансовой поддержки поселений в составе бюджетов районов. Дотации из этих фондов должны предоставляться поселениям, расчетная бюджетная обеспеченность которых не превышает уровня, установленного в качестве критерия выравнивания бюджетной обеспеченности поселений данного муниципального образования.
Представительные органы муниципального района утверждают решением о бюджете муниципального района на очередной финансовый год распределение дотаций из районного фонда финансовой поддержки поселений.
5. В ч. 5 ст. 60 предусматривается, что, если бюджетная обеспеченность поселения до выравнивания бюджетной обеспеченности в два и более раза превышает средний по данному субъекту РФ уровень, законом субъекта РФ может быть предусмотрено перечисление субвенций из бюджета данного поселения в региональный фонд финансовой поддержки поселений.
В случае если муниципалитет не выполнит указанного требования, предусматриваются централизация части его доходов от местных налогов и сборов или снижение для данного муниципального образования нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов до уровня, обеспечивающего поступление средств в региональный фонд финансовой поддержки субъектов РФ. При этом, какие из указанных доходных источников муниципальных образований подлежат изъятию, определяет субъект РФ. Однако Законом не указано, какие виды налогов и сборов (федеральные, региональные или местные) подлежат изъятию субъектом РФ.
По мнению автора комментария, изъятие доходов местных бюджетов от местных налогов нарушает конституционный принцип самостоятельности местных бюджетов и лишает муниципальные образования стимулов к наращиванию налоговой базы.
Комментируемая часть устанавливает верхнюю границу объема изъятия средств. Размер субвенции не может превышать 50% разницы между общими доходами бюджета поселения, учтенным при расчете уровня бюджетной обеспеченности поселения и двукратным средним уровнем бюджетной обеспеченности поселений по субъекту Федерации.
Статья 61. Выравнивание уровня бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов)
Комментарий к статье 61
1 - 4. Механизм выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных районов и городских округов в целом аналогичен выравниванию бюджетной обеспеченности поселений. Можно лишь отметить, что в соответствии со ст. 61 комментируемого Закона дотации предоставляются из региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов), а в соответствии со ст. 60 дотации на выравнивания бюджетной обеспеченности поселений выделяются соответственно из фондов финансовой поддержки поселений.
Статья 62. Иные средства финансовой помощи местным бюджетам из бюджетов других уровней
Комментарий к статье 62
1. Комментируемая статья предусматривает образование фонда муниципального развития. Данный фонд находится в составе расходов бюджета субъекта Федерации. Целью создания фонда муниципального развития является предоставление местным бюджетам субсидий для долевого финансирования инвестиционных программ и проектов развития общественной инфраструктуры муниципальных образований. В Законе подчеркивается долевой характер предоставляемой финансовой помощи.
В проекте Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений" содержится норма, предполагающая для поддержки созданных субъектами РФ фондов муниципального развития в составе расходов федерального бюджета создать Федеральный фонд регионального развития.
В соответствии с ч. 1 ст. 62 отбор инвестиционных программ, проектов и муниципальных образований, которым будут предоставляться субсидии, осуществляется в порядке, предусмотренном законами субъектов Федерации и БК РФ.
2. Для предоставления бюджетам муниципальных образований субсидий для долевого финансирования приоритетных социально значимых расходов бюджетов муниципальных образований предусмотрено создание фонда софинансирования социальных расходов. Выделяются прежде всего целевой социальный характер предполагаемых расходов и долевое участие в этих расходах субъектов Федерации.
Частью 2 ст. 62 определяется, что целевое назначение и условия предоставления, расходования финансовой помощи устанавливаются законами субъектов Федерации. Для того чтобы выбор муниципальных образований, которым предоставляются субсидии, и их распределение между муниципалитетами были экономически обоснованными, законом устанавливается требование проводить названный отбор на основе единой методики. Единая методика должна быть утверждена субъектами Федерации в соответствии с требованиями БК РФ.
3. На основании федеральных законов и законов субъектов Федерации бюджетам муниципальных образований может быть предоставлена другая финансовая помощь, но только в формах, предусмотренных БК РФ.
4. Часть 4 комментируемой статьи устанавливает, что в фонд муниципального развития и фонд софинансирования социальных расходов могут зачисляться субсидии из федерального бюджета, но только в соответствии с федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год.
Статья 63. Предоставление субвенций местным бюджетам на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий
Комментарий к статье 63
1. Органы местного самоуправления реализуют отдельные государственные полномочия лишь при условии предоставления им необходимых для этого материальных и финансовых ресурсов (ст. 132 Конституции РФ).
В силу этого федеральные законы и законы субъектов Федерации должны предусматривать ежегодно размер субвенций отдельно по каждому переданному полномочию. Такое условие защищает нижестоящие бюджеты от необеспеченных финансовых мандатов.
БК РФ дает следующее определение термину "субвенция". Субвенция - это бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов. Следует отметить, что важнейшим свойством субвенции является целевой характер расходов. Не допускается использование бюджетных средств, полученных в качестве субвенций, на иные цели, нежели те, для достижения которых они были предоставлены. В противном случае такие средства подлежат возврату в соответствующий бюджет. Возврату в соответствующий бюджет подлежат субвенции также в том случае, когда их не использовали в установленные сроки.
2. Комментируемая часть устанавливает создание федерального и регионального фондов компенсаций. Задачей данных фондов является обеспечение финансирования государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, на минимально гарантированном на всей территории Российской Федерации или субъекта Федерации уровне.
Региональный фонд компенсаций формируется как за счет доходов бюджета субъекта Федерации, так и за счет субвенций из федерального фонда компенсаций. Субвенции из федерального фонда предоставляются региональному фонду, если органам местного самоуправления переданы государственные полномочия федеральными законами.
3. Согласно ч. 3 ст. 63 в качестве критерия распределения субвенций из регионального фонда компенсаций между муниципальными образованиями данного субъекта Федерации, которые осуществляют переданные им отдельные государственные полномочия, установлена численность населения или потребителей соответствующих бюджетных услуг с учетом объективных условий, влияющих на стоимость этих бюджетных услуг (объем выплат).
4. В ч. 4 предусмотрены аналогичные критерии распределения субвенций, предоставляемых из федерального фонда компенсаций на данные цели.
Вместе с тем данные критерии не могут гарантировать полной компенсации расходов муниципальных образований на осуществление всех видов переданных им отдельных государственных полномочий, что противоречит ч. 2 ст. 132 Конституции РФ, которая предусматривает обязательную передачу органам местного самоуправления необходимых материальных и финансовых средств для осуществления отдельных государственных полномочий.
Статья 64. Муниципальные заимствования
Комментарий к статье 64
Согласно ст. 6 БК РФ муниципальный заем (заимствование) - передача в собственность муниципального образования денежных средств, которые муниципальное образование обязуется возвратить в той же сумме с уплатой процента на сумму займа.
Важным фактором укрепления финансовой базы местных бюджетов является развитие рынка муниципальных заимствований, который включает рынок банковских кредитов и рынок ценных бумаг.
Муниципальные заимствования регулируются следующими нормативными актами: ГК РФ (гл. 42), Федеральным законом от 29 июля 1998 г. N 136-ФЗ "Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг", Федеральным законом "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации".
Так, ст. 16 Федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" предусматривает, что муниципальные облигации выпускаются исключительно в целях реализации программ и проектов развития муниципального образования, утвержденных в порядке, установленном уставом муниципального образования. Предельно допустимая сумма долговых обязательств органов местного самоуправления не должна превышать 15% объема расходной части местного бюджета. Краткосрочные заимствования в любой форме не могут производиться до утверждения местного бюджета на текущий год. Следует отметить, что нормы данного Закона будут действовать лишь до 1 января 2006 г.
Успешное развитие системы муниципальных обязательств зависит от привлекательности муниципальных обязательств для инвесторов. Такая привлекательность во многом обеспечивается прозрачностью схем расходов, а также четким определением круга источников выплаты доходов по таким обязательствам.
Статья 65. Исполнение местного бюджета
Комментарий к статье 65
1. Исполнить бюджет - значит обеспечить полное и своевременное поступление всех предусмотренных по бюджету доходов и профинансировать все запланированные бюджетом расходы. Исполнение бюджета как стадия бюджетного процесса означает мобилизацию всех запланированных по бюджету доходов и финансирование предусмотренных расходов.
2. Причинами экономической неэффективности местного самоуправления являются не только недостаточность финансовых ресурсов, но и низкий квалификационный уровень муниципальных служащих. Руководитель финансового органа местной администрации должен обладать высокой квалификацией, так как в какой-то мере от его решений зависит экономическое состояние муниципального образования. В силу этого в качестве положительного момента нового Закона можно отметить требования о назначении на должность руководителя финансового органа местной администрации лишь лиц, соответствующих квалификационным требованиям, которые должны быть утверждены Правительством РФ.
3. Конституция РФ устанавливает, что органы местного самоуправления самостоятельно исполняют местный бюджет (ст. 132). В свою очередь, БК РФ предусматривает казначейское исполнение бюджетов.
В соответствии с проектом Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений" положение об осуществлении кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы РФ Федеральным казначейством вступил в силу с 1 января 2005 г. С этого момента муниципальные образования должны перейти на кассовое обслуживание исполнения соответствующих бюджетов Федеральным казначейством. Следовательно, созданные муниципальными образованиями до 1 января 2005 г. собственные казначейства должны быть упразднены или не смогут осуществлять возложенные на них полномочия.
Однако согласно ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Поэтому возложение полномочий по кассовому обслуживанию