"комментарий к фз "об общих принципах организации местного самоуправления в рф" (постатейный) (велиева д.с., лысенко в.в., капитанец ю.в., кулушева м.а., пресняков м.в., чаннов с.е.)

дотации для выравнивания бюджетной обеспеченности, то размер оплаты вышеназванных лиц устанавливается законами субъектов Федерации в соответствии с предельными нормативами.
3. См. об этом комментарий к ч. ч. 3, 4 ст. 60.
4. Законом предусматривается, что субвенции из бюджетов городских и сельских поселений в бюджеты муниципальных районов предоставляются в обязательном порядке, установленном ч. 4 ст. 53 и ч. 2 ст. 55. Вместе с тем только добровольный порядок передачи доходов одного муниципального образования другому соответствует принципу самостоятельности бюджетов, установленному ч. 1 ст. 132 Конституции РФ и ст. 31 БК РФ.
5. Основной принцип этой реформы в отношении разграничения расходных обязательств состоит в том, что уровень власти, который устанавливает обязательство, должен обеспечить финансами его исполнение. Таким образом, комментируемая часть предусматривает два пути финансирования расходных полномочий муниципальных образований: первый - выделение субвенций из федерального или региональных бюджетов на финансирование вопросов местного значения через фонды финансовой поддержки муниципальных образований; второй - выделение субвенций из федерального или региональных бюджетов на выполнение отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления.
Финансовое обеспечение в любом случае остается за уровнем, установившим данное обязательство. Данные схемы обеспечивают как автономию бюджетов в формировании своих расходов, так и их защиту от необеспеченных мандатов.
Комментируемая часть закрепляет, что отдельные государственные полномочия передаются органам местного самоуправления на основании закона.
6. Новый Закон в развитие п. 2 ст. 132 Конституции РФ содержит четкий механизм, который регулирует финансовые отношения органов местного самоуправления и органов государственной власти по вопросу обеспечения переданных государственных полномочий. При этом финансовое обеспечение переданных отдельных государственных полномочий из доходов местных бюджетов не допускается. Вместе с тем в соответствии с ч. 5 ст. 19 комментируемого Закона органы местного самоуправления на добровольной основе имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования.
Статья 54. Муниципальный заказ
Комментарий к статье 54
1. Термин "муниципальный заказ" был впервые введен в законодательство Российской Федерации в 1995 г. Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Однако названным Законом не было дано определение данному термину. Нормы БК РФ устанавливают, что муниципальный заказ - это совокупность заключенных муниципальных контрактов на поставку товаров, производство работ, оказание услуг за счет средств соответствующего бюджета (ст. 72).
Основу муниципального заказа составляет гражданско-правовой договор, который заключают органы местного самоуправления с различными хозяйствующими субъектами по определенной законодательно установленной процедуре за счет средств местного бюджета.
В настоящее время порядок заключения муниципальных контрактов регулируется нормами ГК РФ, Указа Президента РФ от 8 апреля 1997 г. N 305 "О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд".
Согласно ст. 72 БК РФ муниципальные образования вправе принимать собственные нормативные правовые акты, регулирующие порядок и условия заключения и исполнения муниципальных контрактов их исполнительными органами.
Часть 1 комментируемой нормы устанавливает, что органы местного самоуправления и уполномоченные ими муниципальные учреждения могут выступать заказчиками на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг, связанных с решением вопросов местного значения и осуществлением отдельных государственных полномочий. Нормы Закона 1995 г. этого не предусматривали.
2. Часть 2 определяет конкурсную основу муниципального заказа. Эта норма соответствует ст. 72 БК РФ. Следует отметить, что Закон 1995 г. прямо не устанавливает конкурсную основу муниципального заказа, хотя такой подход не исключается.
БК РФ делает оговорку, что муниципальные контракты размещаются на конкурсной основе, если иное не установлено федеральными законами и законодательными актами субъектов РФ, нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления.
Закон 2003 г. предусматривает случаи, когда муниципальный заказ может размещаться без проведения конкурса. Если размещение муниципального заказа осуществляется путем запроса котировок цен на товары, работы и услуги или случаев закупки товаров, работ и услуг у единственного исполнителя, то конкурс не проводится.
3. Стадия формирования муниципального заказа включает в себя составление сводного проекта потребностей муниципального образования. Этот документ содержит номенклатуру, объем продукции (товаров, работ, услуг), которые необходимы муниципальному образованию. Перечисленные данные учитываются при разработке местного бюджета на очередной финансовый год. Формирование муниципального заказа регулируется нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, которые приняты в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации.
Стадия размещения муниципального заказа включает процедуру заключения муниципальных контрактов. Размещение муниципального заказа регламентируется нормами гражданского права, поскольку порядок заключения, исполнения и расторжения гражданско-правовых договоров определяется гражданским законодательством Российской Федерации.
Стадия исполнения муниципального заказа включает порядок осуществления контроля муниципального заказчика за ходом исполнения муниципальных контрактов и регулируется нормами БК РФ в части исполнения местного бюджета и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, устанавливающими формы контроля за исполнением муниципальных контрактов.
Статья 55. Доходы местных бюджетов
Комментарий к статье 55
1. С 1999 г. по 2003 г. доля доходов местных бюджетов в доходах консолидированного бюджета России снизилась с 24,5% более чем наполовину и составила 11,8%. На этом фоне происходило снижение фактических расходов, однако только с 30,5% до 23,2%. Превышение расходов над доходами в этот же период составило уже 11% <*>. Все это связано с изменениями, которые последовательно вносились в бюджетное и налоговое законодательство в эти годы. В результате местные бюджеты имеют устойчивый дефицит, который накапливается в виде долгов.
--------------------------------
<*> См.: Материалы XIII расширенной Сессии Конгресса муниципальных образований РФ // Местное право. 2003. N 11 - 12. С. 11.
В соответствии с Рекомендациями 79 (2000) седьмой сессии Конгресса местных и региональных властей Европы, которая проходила в Страсбурге 23 - 25 мая 2000 г., термин "собственные ресурсы" означает финансовые средства, получаемые в результате принятия местными органами власти самостоятельных решений; они могут распоряжаться ими по своему усмотрению, а если речь идет о налогах, они сами могут устанавливать ставки в зависимости от своих потребностей и от того, в какой степени граждане готовы взять на себя налоговое бремя.
Согласно нормам комментируемой статьи к собственным доходам местных бюджетов относятся все доходы бюджета, кроме субвенций. Также Закон 2003 г. в собственную доходную часть местного бюджета включил финансовую помощь. Финансовая помощь - помощь от бюджета другого уровня бюджетной системы Российской Федерации в форме дотаций, субвенций и субсидий либо иной безвозвратной и безвозмездной передачи средств подлежит учету в доходах того бюджета, который является получателем этих средств (ст. 44 БК РФ).
По действующему законодательству в соответствии со ст. ст. 44, 45 и 47 БК РФ финансовая помощь не является собственным доходом соответствующего бюджета. Здесь необходимо отметить, что в Государственной Думе находится на рассмотрении проект Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования межбюджетных отношений". Согласно этому проекту финансовая помощь относится к собственным доходам бюджетов. Как совершенно верно замечает в связи с этим Л.И. Пронина, "изменение содержания понятия финансовая помощь будет искусственно завышать собственные доходы бюджетов" <*>.
--------------------------------
<*> См.: Пронина Л.И. Бюджетно-налоговое законодательство и реформа федеративных отношений // Финансы. 2004. N 3. С. 20.
Следует отметить, что в Законе при установлении доходов местных бюджетов не употребляется термин "регулирующие налоги", хотя деление доходов на закрепленные (собственные) и полученные от государства в порядке бюджетного регулирования (регулирующие) широко используется при анализе степени самостоятельности местных бюджетов и достаточности собственной финансовой базы.
Рассмотрим некоторые собственные доходы местного бюджета в соответствии с комментируемой статьей:
1) о средствах самообложения см. комментарий к ст. 56;
2) местными признаются налоги и сборы, устанавливаемые НК РФ и нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления, вводимые в действие в соответствии с НК РФ нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления и обязательные к уплате на территориях соответствующих муниципальных образований. См. об этом более подробно комментарий к ст. 57;
3) региональными признаются налоги и сборы, устанавливаемые НК РФ и законами субъектов РФ, вводимые в действие в соответствии с НК РФ законами субъектов РФ и обязательные к уплате на территориях соответствующих субъектов РФ. См. об этом более подробно комментарий к ст. 58;
4) федеральными признаются налоги и сборы, которые устанавливаются НК РФ и обязательны к уплате на всей территории РФ. См. об этом более подробно комментарий к ст. 59;
5) новый Закон в собственные доходы местных бюджетов включает дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Закон о местном самоуправлении 1995 г. такого не предусматривает, так как согласно БК РФ дотация является финансовой помощью и не входит в состав собственных доходов местных бюджетов. Процедура выравнивания бюджетной обеспеченности городских и сельских поселений, а также муниципальных районов и городских округов урегулирована в ст. ст. 60, 61, 62 комментируемого Закона;
6) одним из основных видов неналоговых доходов является доход местного бюджета от имущества, которое находится в муниципальной собственности (ст. 42 БК РФ). См. об этом более подробно комментарий к ст. ст. 50, 51;
7) ст. 113 ГК РФ устанавливает, что унитарное предприятие - это коммерческая организация, не наделенная правом собственности на закрепленное за ней собственником имущество. В форме унитарных предприятий могут быть созданы только государственные и муниципальные предприятия. Имущество унитарного предприятия принадлежит на праве собственности Российской Федерации, субъекту РФ или муниципальному образованию.
В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" от имени муниципального образования права собственника имущества унитарного предприятия осуществляют органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.
Собственник имущества унитарного предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, имеет право на получение части прибыли от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении такого предприятия.
Согласно ч. 4 ст. 41 БК РФ и ст. 17 Федерального закона "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" доходы от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах, относятся к неналоговым доходам бюджетов. Прибыль от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении унитарного предприятия, является одним из видов таких доходов, поскольку образуется от использования государственного имущества. Такая прибыль подлежит зачислению в местный бюджет не полностью, а лишь в размере, определенном уполномоченными органами местного самоуправления.
Так, например, в соответствии с решением Новокуйбышевской городской Думы от 20 марта 2003 г. N 144 "Об утверждении новой редакции Положения о муниципальном унитарном предприятии", решением Пензенской городской Думы от 25 февраля 2000 г. N 478/39 "О Положении о муниципальном унитарном предприятии г. Пензы" (с изменениями от 29 ноября 2002 г.) и решением собрания представителей г. Кузнецка Пензенской области от 13 февраля 2003 г. N 6 "Об утверждении Положения о муниципальном унитарном предприятии г. Кузнецка" прибыль муниципальных предприятия после уплаты налогов и других обязательных платежей поступает в распоряжение предприятия и используется им в соответствии с уставом.
Помимо получения части прибыли от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении унитарного предприятия, собственник имущества такого предприятия имеет право на получение доходов в виде арендной платы, что прямо предусмотрено БК РФ. Согласно п. 1 ст. 42 БК РФ среди прочего в доходах бюджетов учитываются средства, получаемые в виде арендной платы за сдачу во временное владение и пользование или во временное пользование имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности;
8) штрафные санкции являются одним из источников пополнения доходной части местных бюджетов. Статья 46 БК РФ предусматривает, что штрафы подлежат зачислению в местные бюджеты по месту нахождения органа или должностного лица, принявшего решение о наложении штрафа, если иное не предусмотрено названным Кодексом и другими законодательными актами Российской Федерации.
Кроме штрафов, в доходы бюджетов могут зачисляться суммы конфискаций, компенсаций и иные средства, взимаемые в принудительном порядке в доход бюджетов.
Действующая классификация доходов бюджетов Российской Федерации распределяет штрафные санкции по двум источникам доходных поступлений. Штрафы за нарушение законодательства о налогах и сборах относятся к налоговым доходам (ч. 2 ст. 41 БК РФ). Иные штрафные санкции являются источником неналоговых доходов. К последним относятся, например:
- поступления сумм за выпуск и реализацию продукции, изготовленной с отступлением от стандартов и технических условий;
- санкции за нарушение порядка применения цен;
- административные штрафы и иные санкции, включая штрафы за нарушение правил дорожного движения, штрафы, взыскиваемые за нарушение валютного законодательства