"комментарий к фз "об общих принципах организации местного самоуправления в рф" (постатейный) (велиева д.с., лысенко в.в., капитанец ю.в., кулушева м.а., пресняков м.в., чаннов с.е.)

исполнения местных бюджетов исключительно на Федеральное казначейство не соответствует Основному Закону.
4. Федеральный закон "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" устанавливает возможность создания органов муниципальной налоговой службы. С одной стороны, названная норма направлена на расширение организационных возможностей местного самоуправления в налоговых делах. Но, с другой стороны, эта мера разрушает единую централизованную систему федеральных органов исполнительной власти по налогам и сборам. Создание муниципальных налоговых органов приводит не только к дополнительным бюджетным затратам, но и к дублированию функций по контролю за сбором местных налогов. Представляется правильным не создавать муниципальные налоговые службы, а налаживать взаимодействие с государственными налоговыми органами.
На территориальные органы федерального органа исполнительной власти по налогам и сборам возлагается обязанность вести учет налогоплательщиков по каждому муниципальному образованию, а также предоставлять информацию финансовому органу местной администрации о начислении и об уплате местных налогов и сборов. Благодаря этому у муниципалитетов будет вся информация об учете и уплате местных налогов и сборов.
Глава 9. МЕЖМУНИЦИПАЛЬНОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО
Статья 66. Советы муниципальных образований субъектов Российской Федерации
Комментарий к статье 66
1. В соответствии с Законом 1995 г. предусматривалась только возможность создания союзов и ассоциаций муниципальных образований в целях координации деятельности муниципальных образований и более эффективного осуществления их прав и интересов. При этом Закон 1995 г. не предусматривал никаких конкретных форм и наименований объединений муниципальных образований. Большинство законов субъектов РФ также лишь воспроизводит указанную норму. Например, такие положения были закреплены в ст. 27 Закона Астраханской области от 13 августа 1996 г. N 9 "О местном самоуправлении в Астраханской области" (с изменениями от 20 июня, 11 декабря 2003 г.), ст. 9 Закона Пензенской области от 13 сентября 1996 г. N 4-ЗПО "О местном самоуправлении в Пензенской области" (с изменениями от 25 ноября 1998 г., 1 июня, 20 декабря 1999 г., 6 октября, 29 декабря 2000 г., 30 марта, 24 декабря 2001 г., 24 января 2002 г., 23 сентября, 27 ноября 2003 г.), ст. 10 Закона Самарской области от 26 января 1996 г. N 1-ГД "О местном самоуправлении в Самарской области" (с изменениями от 6 мая, 2 декабря 1996 г., 29 июля 1997 г., 22 февраля 2001 г., 22 июля 2002 г., 7 февраля, 10 июня 2003 г.) и т.п. В результате реализации предоставленного муниципальным образованиям права на объединение в Российской Федерации были созданы общероссийские союзы (Союз российских городов, Ассоциация малых и средних городов России, Российский союз местных властей), межрегиональные ассоциации (Ассоциация Сибирских и Дальневосточных городов, Союз городов Северо-Запада России, Ассоциация городов Поволжья, Ассоциация городов Юга России), региональные центры (Ассоциация городов Иркутской области, Ассоциация городов Ленинградской области) и специализированные ассоциации (Ассоциация закрытых административно-территориальных образований Минобороны и Миноборонпрома РФ).
Ассоциация (союз) некоммерческих организаций является некоммерческой организацией. Ассоциация (союз) не отвечает по обязательствам своих членов. Члены ассоциации (союза) несут субсидиарную ответственность по обязательствам этой ассоциации (союза) в размере и в порядке, предусмотренных ее учредительными документами.
Необходимо отметить, что указанные положения предусматривали право муниципальных образований на объединение в ассоциации и союзы, но никак не обязанность такого объединения. Комментируемый же Закон закрепляет императивную норму, согласно которой в целях организации взаимодействия органов местного самоуправления, выражения и защиты общих интересов муниципальных образований в каждом субъекте РФ должен быть создан совет муниципальных образований субъекта РФ (см. также ст. 8 Закона). Организация и деятельность такого совета муниципальных образований должны осуществляться в соответствии с требованиями Федерального закона "О некоммерческих организациях", применяемыми к ассоциациям. Между тем согласно ст. 11 упомянутого Закона некоммерческие организации могут добровольно объединяться в ассоциации (союзы) некоммерческих организаций. Более того, ст. 12 Федерального закона "О некоммерческих организациях" закрепляет право каждого члена ассоциации или союза выйти из ее состава по истечении финансового года. В этой связи следует отметить, что комментируемый Закон нарушает принцип добровольности объединения муниципальных образований. Кроме того, Закон вводит совершенно определенное наименование для такого объединения муниципальных образований - совет муниципальных образований субъекта РФ. Между тем согласно ст. 11 Федерального закона "О некоммерческих организациях" наименование ассоциации (союза) должно содержать указание на основной предмет деятельности членов этой ассоциации (союза) с включением слов "ассоциация" или "союз".
Согласно ст. 14 Федерального закона "О некоммерческих организациях" учредительными документами для создания ассоциации или союза некоммерческих организаций являются учредительный договор, заключенный их членами, и устав, утвержденный ими. Учредительные документы ассоциации (союза), некоммерческого партнерства также должны содержать условия о составе и компетенции их органов управления, порядке принятия ими решений, в том числе по вопросам, решения по которым принимаются единогласно или квалифицированным большинством голосов, и о порядке распределения имущества, остающегося после ликвидации ассоциации (союза), некоммерческого партнерства.
2. В соответствии со ст. 29 Федерального закона "О некоммерческих организациях" высшим органом управления для ассоциации (союза) является общее собрание ее членов. Комментируемая часть закрепляет ряд полномочий высшего органа управления совета муниципальных образований субъекта РФ. В частности, в компетенцию съезда (собрания членов) совета муниципальных образований субъекта РФ входит утверждение устава совета муниципальных образований субъекта РФ, определение размеров и порядка уплаты членских взносов на осуществление деятельности совета и содержание его органов управления, избрание иных органов управления и т.п. Такая формулировка комментируемой нормы вполне соответствует положениям ст. 29 Федерального закона "О некоммерческих организациях".
Общее собрание (съезд) членов совета муниципальных образований субъекта РФ правомочно, если на указанном собрании или заседании присутствует более половины его членов. Решение указанного общего собрания принимается большинством голосов членов, присутствующих на собрании. Решение общего собрания по перечисленным выше вопросам исключительной компетенции высшего органа управления принимается единогласно или квалифицированным большинством голосов в соответствии с учредительными документами.
Кроме съезда (собрания членов) совета муниципальных образований субъекта РФ как высшего органа управления в соответствии со ст. 30 Федерального закона "О некоммерческих организациях", образуется исполнительный орган, который может быть коллегиальным или единоличным. Он осуществляет текущее руководство деятельностью совета муниципальных образований и подотчетен его высшему органу управления.
3. В компетенцию совета муниципальных образований субъекта РФ не входит решение вопросов местного значения, которые перечисляются в ст. ст. 14, 15 и 16 комментируемого Закона. В этой связи ч. 3 данной нормы устанавливает для совета муниципальных образований запрет на вмешательство в деятельность муниципальных образований и ограничение этой деятельности. Это вполне соответствует ст. 11 Федерального закона "О некоммерческих организациях", согласно которой члены ассоциации (союза) сохраняют свою самостоятельность.
Статья 67. Общероссийское объединение муниципальных образований
Комментарий к статье 67
1. Межмуниципальное сотрудничество на федеральном уровне может выражаться в создании единого общероссийского объединения муниципальных образований. В отличие от советов муниципальных образований субъекта РФ, единое общероссийское объединение муниципальных образований образуется на основе принципа добровольности объединения муниципальных образований. В его состав могут входить не только упомянутые выше советы муниципальных образований, но и иные объединения муниципальных образований, например существующие в настоящее время ассоциации и союзы (см. комментарий к ст. 66).
В настоящее время на общероссийском уровне создан и действует Конгресс муниципальных образований Российской Федерации, который объединяет 43 ассоциации (союза) муниципальных образований России. Конгресс является некоммерческой организацией в форме ассоциации. Зарегистрирован Министерством юстиции Российской Федерации 30 октября 1998 г. Свидетельство о регистрации N ЮР-41 от 30 октября 1998 г. Создание Конгресса одобрено Указом Президента Российской Федерации "О Конгрессе муниципальных образований Российской Федерации" от 22 октября 1998 г. N 1281. Согласно этому Указу Конгресс является общероссийской организацией, представляющей интересы муниципальных образований Российской Федерации.
Целями Конгресса являются координация деятельности муниципальных образований Российской Федерации и обеспечение их взаимодействия с федеральными органами государственной власти и международными организациями органов местного самоуправления. В частности, Конгресс представляет в Совет по местному самоуправлению Российской Федерации информацию о деятельности муниципальных образований Российской Федерации, их объединений (ассоциаций, союзов), принимает участие в подготовке проектов федерального бюджета, федеральных законов, федеральных программ, иных нормативных актов по вопросам местного самоуправления.
Согласно Указу взаимодействие Президента РФ с Конгрессом осуществляется через соответствующего представителя Президента РФ в Конгрессе, который принимает участие в работе органов Конгресса, информирует Президента РФ о работе Конгресса.
Распоряжением Правительства РФ от 31 января 2000 г. N 162-р "Власти федеральные и муниципальные должны взаимодействовать" в целях обеспечения взаимодействия органов государственной власти с Конгрессом федеральным органам исполнительной власти было предложено:
а) информировать Конгресс о текущей деятельности по вопросам местного самоуправления, о подготовке проектов нормативных правовых актов, затрагивающих права и интересы муниципальных образований, а также при необходимости привлекать представителей Конгресса к участию в согласовании этих проектов;
б) учитывать позицию Конгресса при рассмотрении предложений по планам законопроектной деятельности Правительства РФ;
в) включать представителей Конгресса в состав комиссий, рабочих групп и иных органов, создаваемых для рассмотрения вопросов, влияющих на положение и развитие муниципальных образований;
г) обеспечивать Конгресс данными федерального статистического наблюдения за ходом реформы местного самоуправления;
д) оказывать в пределах своей компетенции содействие деятельности Конгресса.
Конгрессу было рекомендовано регулярно представлять в Правительство РФ:
а) аналитическую информацию о деятельности союзов и ассоциаций муниципальных образований, органов и должностных лиц местного самоуправления по обеспечению устойчивого социально-экономического развития муниципальных образований, по реализации конституционных полномочий местного самоуправления;
б) экспертные заключения и материалы с изложением и обоснованием позиции Конгресса в отношении проектов нормативных правовых актов, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти;
в) планы работы Конгресса, информацию о проводимых им мероприятиях с участием муниципальных образований, их союзов и ассоциаций, а также иную информацию, касающуюся местного самоуправления.
Конгресс муниципальных образований Российской Федерации, организуя взаимодействие муниципальных образований и созданных ими ассоциаций, проводит ежегодно сессию Конгресса. В период между сессиями от имени Конгресса действует Совет Ассоциаций. В его состав входят председатели региональных Советов и иных Ассоциаций муниципальных образований, а также члены Бюро Конгресса. Заседания Совета проводятся, как правило, 2 раза в год.
В соответствии с решением XIII Сессии Конгресса муниципальных образований Российской Федерации от 12 ноября 2003 г. был разработан проект Концепции развития Конгресса муниципальных образований Российской Федерации. Согласно этой Концепции планируется образовать палаты Конгресса, которые рассматривают вопросы и принимают решения по кругу полномочий определенного типа муниципальных образований. В этой связи образуется три палаты:
- Палата городских округов;
- Палата муниципальных районов;
- Палата поселений (возможно, с подпалатами городских и сельских поселений).
В то же время на Сессии Конгресса муниципальных образований Российской Федерации было отмечено, что, к сожалению, не удалось в полной мере создать систему взаимодействия с федеральными органами государственной власти (Администрацией Президента РФ, Федеральным Собранием, Правительством РФ, федеральными министерствами и ведомствами); добиться мобилизации и концентрации ресурсов (материальных, организационных, информационных, политических и пр.) для обеспечения деятельности Конгресса как единой общенациональной ассоциации муниципальных образований; создать систему региональных организаций Конгресса. Таким образом, межмуниципальное сотрудничество на федеральном уровне на сегодняшний день в значительной степени является перспективной задачей. Решение этой задачи законодатель связывает с образованием в обязательном порядке советов муниципальных образований субъектов РФ, которые должны составить основу единого общероссийского объединения. Комментируемый Закон устанавливает достаточно жесткие требования в отношении состава такого объединения. Объединение советов муниципальных образований субъектов РФ может считаться общероссийским, если в него войдут советы муниципальных образований не менее 2/3 субъектов РФ. В этой связи статус упомянутого выше Конгресса муниципальных образований Российской Федерации как общероссийского объединения муниципальных образований является достаточно спорным.
Принципиально новым является полномочие единого общероссийского объединения муниципальных образований представлять предложения по составу кандидатов в представители Российской Федерации в Палате местных властей Конгресса местных и региональных властей Европы и по составу кандидатов в члены делегации Российской Федерации для участия в Конгрессе местных и региональных властей Европы. Порядок реализации этой функции и полномочия единого общероссийского объединения муниципальных образований должны