"комментарий к фз "об общих принципах организации местного самоуправления в рф" (постатейный) (велиева д.с., лысенко в.в., капитанец ю.в., кулушева м.а., пресняков м.в., чаннов с.е.)

включая отзыв населением депутата, члена выборного органа или выборного должностного лица местного самоуправления, если возможность такого отзыва предусмотрена уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов РФ.
Конституционный Суд также разграничил институты референдума и отзыва в Постановлении от 24 декабря 1996 г., указав, что институтом отзыва депутата не ограничиваются права избирать и быть избранными в органы власти, поскольку их содержанием охватывается только процесс избрания, а не последующие отношения между депутатами и избирателями.
Как свидетельствует практика, процедура отзыва депутатов и избранных населением должностных лиц решается не только в уставах муниципальных образований, но и в законах субъектов РФ о местном самоуправлении (Калужская, Свердловская области), в законах о выборах (Алтайский край) или в специальных законодательных актах о порядке отзыва депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления (Саратовская, Тамбовская, Белгородская области).
Вместе с тем следует иметь в виду, что, обобщая некоторые вопросы судебной практики по гражданским делам, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ отмечала, что отсутствие в законах субъектов РФ норм о порядке отзыва этих лиц не может рассматриваться как препятствие для введения института отзыва в уставах муниципальных образований <*>.
--------------------------------
<*> Некоторые вопросы судебной практики по гражданским делам // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2000. N 1. С. 22 - 23.
Аналогичная позиция отражена в Постановлении Конституционного Суда от 2 апреля 2002 г. "По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления" и Закона Корякского автономного округа "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе" в связи с жалобами заявителей А.Г. Злобина и Ю.А. Хнаева". Кроме того, в указанном Постановлении отмечается, что исходя из права населения муниципального образования на самостоятельное определение организации местного самоуправления и при признании федеральным законом возможности введения отзыва выборного должностного лица местного самоуправления законы субъектов РФ в любом случае не могут препятствовать муниципальным образованиям самостоятельно решать, какие основания и порядок отзыва должностных лиц местного самоуправления должны быть предусмотрены уставом муниципального образования. Самостоятельность муниципальных образований в правовом регулировании института отзыва предполагает возможность либо установления непосредственно в уставе процедуры отзыва, включая дополнительные гарантии прав его участников, либо отсылки к регулирующему данную процедуру закону субъекта РФ, подлежащему применению при проведении отзыва в муниципальном образовании. Причем такие законы должны исключать вмешательство государственных органов, а также избирательных комиссий субъектов РФ в процесс отзыва, поскольку иное было бы нарушением конституционных принципов местного самоуправления.
О существующих процедурах отзыва выборных должностных лиц местного самоуправления см. комментарий к ст. 24 Закона.
Статья 72. Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством
Комментарий к статье 72
Комментируемая статья устанавливает 2 основания ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством:
1) нарушение ими Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституции (устава), законов субъекта РФ, устава муниципального образования;
2) ненадлежащее осуществление указанными органами и должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий.
Об ответственности по первому основанию см. комментарий к ст. ст. 73 и 74.
Об ответственности за ненадлежащее осуществление отдельных государственных полномочий см. комментарий к ст. 20.
Статья 73. Ответственность представительного органа муниципального образования перед государством
Комментарий к статье 73
1. Комментируемая часть ст. 73 устанавливает основания и процедуру роспуска представительного органа муниципального образования. Возможность такого роспуска предусматривалась и Законом 1995 г. Соответствие данной процедуры Конституции РФ было подтверждено Постановлением Конституционного Суда РФ от 16 октября 1997 г. N 14-П "По делу о проверке конституционности п. 3 ст. 49 Федерального закона от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Основные отличия между Законами 1995 г. (в ред. 2001 г.) и 2003 г. состоят в следующем:
1) новый Закон увеличивает срок, в течение которого представительный орган муниципального образования обязан принять меры по исполнению решения суда, с 10 дней до 3 месяцев;
2) новый Закон не требует судебного подтверждения того, что установленные действия повлекли нарушение (умаление) прав и свобод человека и гражданина или наступление иного вреда;
3) новый Закон не предусматривает в качестве обязательного этапа процедуры привлечения представительного органа муниципального образования к ответственности вынесение письменного предупреждения представительного органа о возможности привлечения к ответственности;
4) новый Закон требует обязательного судебного подтверждения факта неисполнения первого судебного решения;
5) новый Закон предусматривает обязательность законодательной инициативы высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) при принятии закона о роспуске представительного органа муниципального образования (ранее законодательный орган субъекта РФ мог и сам выступить с такой инициативой).
Меры, предусмотренные данной статьей, носят факультативный, т.е. необязательный, характер. Как следует из ее содержания, высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) не обязано внести, а лишь имеет возможность внести в законодательный орган субъекта РФ Закон о роспуске представительного органа муниципального образования, а законодательный орган субъекта РФ не обязан его принимать.
В тексте Закона речь идет о судебном решении, которым установлено, что представительным органом муниципального образования принят нормативный правовой акт, противоречащий Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта РФ, уставу муниципального образования. Однако, как уже указывалось ранее, данные положения могут содержаться как в одном судебном решении, так и в нескольких взаимосвязанных судебных решениях <*>.
--------------------------------
<*> Комментарий Конгресса муниципальных образований к Федеральному закону "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Местное право. 2000. N 7. С. 11.
Ответственность представительного органа муниципального образования наступает, собственно, не за принятие противоправного нормативного акта, а за непринятие мер по исполнению судебного решения, констатирующего данный факт. При этом следует помнить, что комментируемый Федеральный закон предусматривает право главы муниципального образования, являющегося главой администрации, наложить вето на акт, принятый представительным органов муниципального образования. Таким образом, если представительный орган принял меры по исполнению решения суда, но эти действия заблокировал глава муниципального образования, оснований для ответственности нет <*>.
--------------------------------
<*> Сивицкий В.А. Регулирование ответственности в сфере местного самоуправления // Конституционные и законодательные основы местного самоуправления / Под ред. А.В. Иванченко. М., 2004. С. 186.
Подсудность и порядок рассмотрения дел о признании недействующими нормативных правовых актов устанавливаются соответственно гл. 3 и 24 ГПК РФ.
Конституционный Суд в своем Постановлении от 16 октября 1997 г. указал, что "положение о возможности прекращения полномочий законом субъекта РФ является особой гарантией прав местного самоуправления: в отличие от иных видов решений (в том числе постановлений) закон принимается в более усложненной процедуре (обязательны стадии законодательного процесса); закон подлежит подписанию президентом республики либо главой исполнительной власти, и, следовательно, прекращение полномочий должно быть результатом согласия законодательной и исполнительной власти субъекта РФ или по крайней мере решения его законодательного органа, принятого квалифицированным большинством голосов. Поэтому предписание п. 3 ст. 49 рассматриваемого Федерального закона о необходимости принятия соответствующего решения в форме закона не противоречит Конституции Российской Федерации.
2. Полномочия представительного органа муниципального образования прекращаются со дня вступления в силу закона субъекта РФ о его роспуске. Порядок вступления в силу законов субъектов РФ определяется самими субъектами.
3. Комментируемая часть заметно ущемляет права граждан, сокращая срок судебного обжалования решения о роспуске по сравнению со ст. 5 Закона РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" и ст. 265 ГПК РФ, которые устанавливают, что граждане вправе обратиться в суд с жалобой в течение 3 месяцев со дня, когда гражданину стало известно о нарушении его права. Порядок рассмотрения таких обращений устанавливается указанным Законом и гл. 25 ГПК РФ.
Статья 74. Ответственность главы муниципального образования и главы местной администрации перед государством
Комментарий к статье 74
1. Возможность досрочного отрешения от должности главы муниципального образования предусматривалась законом и ранее. Вместе с тем новый Закон предусматривает возможность отрешения от должности не только главы муниципального образования, но и главы местной администрации. Таким образом, учитывая, что в соответствии с ч. 2 ст. 37 комментируемого Закона главой местной администрации является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования, впервые предусматривается возможность отрешения от должности невыборного должностного лица местного самоуправления.
Основанием отрешения от должности главы муниципального образования (местной администрации) является не только принятие незаконного правового акта, но и совершение иных действий, влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации, национальной безопасности Российской Федерации и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации, нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта РФ. В любом случае эти действия должны быть подтверждены решением суда.
Срок исполнения решения суда о признании нормативного правового акта противоречащим Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта РФ, уставу муниципального образования устанавливается в 2 месяца, если иное не предусмотрено судебным решением. Срок исполнения решения суда о признании незаконными иных действий главы муниципального образования (местной администрации) законом не установлен, следовательно, определяется самим судом. Однако в любом случае глава муниципального образования (местной администрации), исходя из ч. 2 комментируемой статьи, не может быть привлечен к ответственности ранее чем через 1 месяц со дня вступления в силу решения суда.
Глава муниципального образования (местной администрации) отрешается от должности правовым актом высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ). Конкретный вид этого правового акта не установлен, однако очевидно, что он не имеет нормативного характера. По аналогии с Законом 1995 г. можно предположить, что глава муниципального образования (местной администрации) отрешается указом или постановлением.
В отличие от Закона 1995 г., новый Закон не предусматривает исключения для глав муниципальных образований - столиц и административных центров субъектов РФ.
В целом новый Закон заметно упрощает возможность привлечения к ответственности глав муниципальных образований (местных администраций), делая возможным их отрешение от должности, в том числе и по формальным основаниям, чем ставит их в зависимость от высших государственных должностных лиц субъекта РФ.
2. Комментируемая часть ст. 74 определяет минимальный и максимальный сроки для издания правового акта о привлечении к ответственности главы муниципального образования (местной администрации) - соответственно 1 и 6 месяцев. В отличие от Закона 1995 г., комментируемый Закон не предусматривает возможности назначения высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) временно исполняющего обязанности главы муниципального образования. Таким образом, остается открытым вопрос: что делать, если уставом муниципального образования данная ситуация не предусмотрена?
3. По аналогии с предыдущей статьей комментируемая часть данной статьи определяет срок обжалования решения об отрешении от должности главы муниципального образования (местной администрации) и рассмотрения этого вопроса в 10 дней. Однако в данной статье говорится лишь о возможности такого обжалования самим главой муниципального образования (местной администрации), но не другими лицами. Представляется, однако, что это право имеется и у любого другого заинтересованного лица в соответствии со ст. 2 Закона РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" и ст. 254 ГПК.
Статья 75. Временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления
Комментарий к статье 75
1. Комментируемая часть устанавливает исчерпывающий перечень оснований временной передачи отдельных полномочий органов местного самоуправления органам государственной власти субъекта РФ. Можно отметить, что такие же основания предусмотрены для временного осуществления федеральными органами государственной власти отдельных полномочий органов государственной власти субъекта РФ (ст. 26.9 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных