"комментарий к фз "об общих принципах организации местного самоуправления в рф" (постатейный) (велиева д.с., лысенко в.в., капитанец ю.в., кулушева м.а., пресняков м.в., чаннов с.е.)

органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (с изм. и доп. от 29 июля 2000 г., 8 февраля 2001 г., 7 мая, 24 июля, 11 декабря 2002 г., 4 июля 2003 г.)).
В первоначальной редакции законопроект содержал еще одно основание: если решения органов местного самоуправления создают угрозу массового нарушения прав и свобод человека и гражданина, угрозу жизни, здоровью и безопасности граждан. В окончательной редакции оно было снято, так как допускало сколь угодно широкое толкование, в результате чего органы местного самоуправления могли бы быть лишены практически любых полномочий.
Первое из указанных в комментируемой статье оснований никак не связано с действиями самих органов местного самоуправления и возникает в силу чрезвычайных обстоятельств. Следует иметь в виду, что в соответствии со ст. 1 Федерального закона "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" чрезвычайная ситуация - это обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей. Понятие чрезвычайной ситуации нельзя толковать расширительно, т.е. не относятся к чрезвычайном ситуациям, например, политические или финансовые кризисы, из-за которых формирование органов местного самоуправления может задерживаться.
Остальные основания связаны с ненадлежащими действиями самих органов местного самоуправления. При этом следует иметь в виду, что допущенное органами местного самоуправления при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам нарушение Конституции РФ, федерального закона, иных нормативных правовых актов, установленное соответствующим судом, может повлечь помимо изъятия полномочий еще и применение мер, предусмотренных ст. 73 комментируемого Закона.
Возможность принудительного изъятия у органов местного самоуправления отдельных полномочий вступает в противоречие с Постановлением Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. N 15-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 г. "О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области". В данном Постановлении указывается, что из прямого предписания ст. 130 (ч. 1) Конституции РФ, устанавливающей, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, следует, что вопросы местного значения могут и должны решать именно органы местного самоуправления или население непосредственно, а не органы государственной власти. Такая правовая позиция была выражена Конституционным Судом РФ также в Постановлениях от 24 января 1997 г. по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" и от 15 января 1998 г. по делу о проверке конституционности ст. ст. 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и ст. 31 Закона Республики Коми "Об органах исполнительной власти в Республике Коми". На органы же государственной власти возлагается обязанность создавать необходимые правовые, организационные, материально-финансовые и другие условия для становления и развития местного самоуправления и оказывать содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление. В связи с этим Конституционный Суд принял решение признать не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее ст. ст. 132 (ч. 1) и 133, положения п. п. 3 и 5 ст. 21 Устава (Основного Закона) Курской области, поскольку они допускают передачу органам государственной власти полномочий, которые должны осуществляться только органами местного самоуправления или населением муниципального образования непосредственно.
В то же время новый Закон о местном самоуправлении не предусмотрел возможности добровольной передачи отдельных полномочий органов местного самоуправления органам государственной власти субъекта РФ в тех случаях, когда их реализация на уровне субъекта более целесообразна.
Включение ст. 75 в гл. 10 "Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, контроль и надзор за их деятельностью" Закона свидетельствует о том, что законодатель рассматривает временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления в качестве санкции, применяемой к органам местного самоуправления, что не во всех случаях соответствует действительности.
2. Комментируемая часть устанавливает процедуру передачи полномочий органов местного самоуправления органам государственной власти в случаях, установленных п. 1 ч. 1 комментируемой статьи. Решение принимается высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) при наличии согласия представительного органа местного самоуправления или решения законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, принимаемого большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов. Исходя из содержания данной статьи, решение высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) может быть принято при согласии законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, даже если представительный орган местного самоуправления выступил против.
В комментируемой части также содержатся обязательные требования к указу (постановлению) высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) о возложении полномочий на органы государственной власти. По смыслу из ч. 1 ст. 132 Конституции РФ источником финансирования временного осуществления исполнительными органами государственной власти субъекта РФ отдельных полномочий органов местного самоуправления не может быть местный бюджет.
3. Комментируемая часть закрепляет исчерпывающий перечень полномочий органов местного самоуправления, которые не могут временно осуществляться органами государственной власти субъектов РФ. Таким образом, все любые другие полномочия могут быть переданы органам государственной власти субъекта РФ, в том числе и относящиеся к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования, предусмотренные ч. 10 ст. 35 Закона.
4. При наличии основания, предусмотренного п. 2 ч. 1 комментируемой статьи, в муниципальном образовании вводится временная финансовая администрация на срок до одного года. Решение об этом может быть принято только арбитражным судом субъекта РФ по ходатайству высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) и (или) представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования. Исходя из ст. 33 Арбитражного процессуального кодекса РФ от 24 июля 2002 г. N 95-ФЗ (далее - АПК РФ), такие дела относятся к специальной подведомственности.
Временная финансовая администрация реализует финансовые полномочия местной администрации и контрольного органа муниципального образования, но не представительного органа муниципального образования.
Законопроектом "О внесении изменений и дополнений в БК РФ в части регулирования межбюджетных отношений" предполагается, в частности, что временная финансовая администрация будет:
- организовывать проведение проверки (аудита) местного бюджета;
- организовывать учет просроченной задолженности по исполнению расходных обязательств муниципального образования;
- разрабатывать предусмотренные утвержденным решением арбитражного суда планом восстановления платежеспособности муниципального образования проекты нормативных правовых актов органов местного самоуправления;
- осуществлять контроль за исполнением утвержденного арбитражным судом плана восстановления платежеспособности муниципального образования и предусмотренных им нормативных правовых актов;
- вносить в представительные органы местного самоуправления проекты решений, предусмотренные планом восстановления платежеспособности муниципального образования;
- вносить в местную администрацию проекты нормативных правовых актов местной администрации, предусмотренные планом восстановления платежеспособности муниципального образования;
- осуществлять контроль за исполнением местного бюджета.
Кроме того, временная финансовая администрация в срок до 2-х месяцев после принятия решения арбитражного суда о введении временного осуществления органами государственной власти субъекта РФ бюджетных полномочий органов местного самоуправления должна разработать проект плана восстановления платежеспособности муниципального образования.
Проект плана восстановления платежеспособности субъекта РФ (муниципального образования) должен включать:
- срок действия плана, необходимый для полного погашения просроченных расходных обязательств субъекта РФ (муниципального образования), не превышающий 5 лет;
- долю собственных доходов бюджета субъекта РФ (муниципального образования), ежегодно направляемую на исполнение просроченных расходных обязательств субъекта РФ (муниципального образования), не превышающую 15%;
- объемы и условия привлечения заемных средств на рефинансирование государственного долга субъекта РФ (муниципального долга муниципального образования);
- график исполнения просроченных расходных обязательств субъекта РФ (муниципального образования);
- меры по оздоровлению государственных финансов субъекта РФ (муниципальных финансов муниципального образования), включая перечень необходимых для их реализации нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта РФ (органов местного самоуправления).
Проект плана восстановления платежеспособности субъекта РФ (муниципального образования) согласовывается сторонами, участвующими в производстве по делу о восстановлении платежеспособности субъекта РФ (муниципального образования), и вносится временной финансовой администрацией субъекта РФ (муниципальным образования) на рассмотрение и утверждение арбитражным судом в порядке, установленном федеральным законом.
5. При наличии основания, предусмотренного п. 3 ч. 1 комментируемой статьи, решение о временном осуществлении органами исполнительной власти субъекта РФ отдельных полномочий органов местного самоуправления принимается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ. Согласие иных органов государственной власти и местного самоуправления не требуется. Такое решение не может быть принято руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ единолично.
Одновременно у органов местного самоуправления изымаются соответствующие субвенции.
6. Решения органов государственной власти субъектов РФ, указанные в настоящей статье, могут быть обжалованы в порядке ст. 254 ГПК. Установленный десятидневный срок рассмотрения жалобы соответствует ст. 257 ГПК РФ.
7. В определенных федеральным законодательством случаях отдельные полномочия органов местного самоуправления могут временно осуществляться федеральными органами государственной власти. В качестве примера такого закона можно привести Федеральный конституционный закон "О чрезвычайном положении".
Статья 76. Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами
Комментарий к статье 76
Органы местного самоуправления несут ответственность перед различными физическими и юридическими лицами в случае совершения действий, нарушающих основные права и свободы и причиняющих имущественный и иной ущерб. Эта ответственность носит гражданско-правовой характер и наступает в судебном порядке. Строго говоря, необходимо отметить, что к ответственности перед физическими и юридическими лицами могут быть привлечены только органы местного самоуправления, но не должностные лица, так как последние не являются субъектами гражданского права. Убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта органа местного самоуправления, подлежат возмещению муниципальным образованием (ст. 16 ГК РФ).
Можно выделить 3 наиболее важных случая наступления ответственности органов местного самоуправления.
Первый случай - принятие органами и должностными лицами местного самоуправления незаконных правовых актов, нарушающих права и свободы граждан. Такие правовые акты могут быть обжалованы любым гражданином, который считает, что его права были нарушены. Порядок обжалования регулируется гл. гл. 24 и 25 ГПК РФ и Законом РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан".
В суд могут быть обжалованы любые акты как нормативного, так и индивидуального характера. Гражданин вправе обратиться с жалобой на действия (решения), нарушающие его права и свободы, либо непосредственно в суд, либо к вышестоящему в порядке подчиненности государственному органу, органу местного самоуправления, учреждению, предприятию или объединению, общественному объединению, должностному лицу, государственному служащему. При этом Закон предоставляет гражданину право выбора, в какой суд обратиться: по месту своего жительства или по месту нахождения органа местного самоуправления.
По результатам рассмотрения жалобы суд выносит решение. Установив обоснованность жалобы, суд признает обжалуемое действие (решение) незаконным, обязывает удовлетворить требование гражданина, отменяет примененные к нему меры ответственности либо иным путем восстанавливает его нарушенные права и свободы.
Во втором случае органы или должностные лица местного самоуправления несут ответственность, если своими противоправными действиями они причинили имущественный или иной (например, моральный) вред. На них в таком случае ложится обязанность возместить (компенсировать) причиненный ущерб.
Возмещение ущерба в таком случае регулируется ст. 1069 ГК РФ. Данная статья сформулирована с учетом требований ст. ст. 33 и 53 Конституции РФ и ст. 16 ГК РФ и является специальной. В ней предусмотрены особенности, отличающие ее от общих правил деликтной ответственности. Они выражаются, во-первых, во властно-административном, т.е. юридически обязательном, одностороннем характере действий органов местного самоуправления, а также их должностных лиц; во-вторых, в том, что причинение вреда вызвано противоправными действиями указанных субъектов <*>.
--------------------------------
<*> Модин Н. Ответственность