"комментарий к фз "об общих принципах организации местного самоуправления в рф" (постатейный) (велиева д.с., лысенко в.в., капитанец ю.в., кулушева м.а., пресняков м.в., чаннов с.е.)

соответствующим заголовком, можно найти все нормы, регулирующие данный вопрос, ранее содержащиеся в отдельных местных актах.
Статья 44. Устав муниципального образования
Комментарий к статье 44
1. Устав муниципального образования - важнейший нормативный правовой акт, принимаемый на местном уровне. Хотя комментируемый Закон в отличие от действующего Закона о местном самоуправлении не содержит прямого указания, что каждое муниципальное образование должно иметь свой устав, представляется, что без устава невозможна эффективная деятельность по осуществлению местного самоуправления.
Уставы муниципальных образований составляют правовую основу местного самоуправления (ст. 4 комментируемого Закона), именно в соответствии с уставом принимаются иные правовые акты местного самоуправления, действуют органы местной власти.
Устав муниципального образования обладает рядом особенностей:
- наличие особого субъекта, который устанавливает или от имени которого принимается устав муниципального образования;
- являясь актом учредительного характера, устав муниципального образования придает юридический, правовой статус фактически сложившимся или складывающимся отношениям по самоуправлению местного сообщества;
- регулирует отношения, которые затрагивают все сферы жизни местного сообщества;
- обладает высшей юридической силой в составе норм, принимаемых органами местного самоуправления или местным сообществом;
- является основой для дальнейшего нормотворчества;
- характеризуется особым порядком принятия, а также внесения изменений или дополнений;
- является одним из правовых средств, обеспечивающих реализацию самостоятельности местного самоуправления;
- должен быть самодостаточным, т.е. должен включать все нормы, необходимые в практике решения вопросов местного значения.
Комментируемым Законом установлены обязательные положения устава, без которых он не может пройти процедуру государственной регистрации и иметь юридической силы. Перечень этих оснований изменен по сравнению с Законом о местном самоуправлении 1995 г., однако эти изменения носят непринципиальный характер. По-прежнему одной из главных составляющих являются положения о статусе органов местного самоуправления, порядке и способах их формирования, статусе выборных должностных лиц местного самоуправления. Устав муниципального образования должен содержать перечень вопросов местного значения, поскольку их перечень, установленный ст. 14 комментируемого Закона, не является исчерпывающим (более подробно о вопросах местного значения см. комментарий к указанной статье). В новом Законе отсутствует положение об обязательном закреплении в уставе муниципального образования условий и порядка организации муниципальной службы. Это представляется обоснованным, учитывая, что, как правило, вопросы организации муниципальной службы достаточно полно урегулированы на федеральном и региональном уровне (см. Федеральный закон "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации").
Также новый Закон о местном самоуправлении не содержит требования об обязательном закреплении в уставе вопросов организации местного самоуправления, обусловленных компактным проживанием на территории муниципального образования национальных групп и общностей, коренных (аборигенных) народов, казачества с учетом исторических и иных местных традиций (п. 14 ч. 1 ст. 8 действующего Закона о местном самоуправлении), поскольку очевидно, что не на всей территории Российской Федерации имеются подобные общности и не все исторические или местные традиции заслуживают одобрения и закрепления в нормативных правовых актах.
Из нового Закона исключено положение об обязательном закреплении в уставе муниципального образования общего порядка владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью (п. 13 ч. 1 ст. 8 действующего Закона о местном самоуправлении). Необязательность включения данного пункта вызывает определенные вопросы, учитывая, что муниципальная собственность принадлежит не органам местного самоуправления, а муниципальному образованию в целом, и, следовательно, хотя бы общий порядок распоряжения ею, по нашему мнению, должен быть закреплен в уставе муниципального образования с учетом интересов его населения. Доходы от использования муниципальной собственности относятся к числу важнейших источников доходов местных бюджетов, и вместе с тем известны случаи злоупотребления полномочиями по управлению муниципальным имуществом. Новый Закон придает большое значение вопросам бюджетного процесса на местном уровне и контролю за исполнением местных бюджетов. Как уже отмечалось, предусмотрено создание специального контрольного органа муниципального образования (см. комментарий к ст. 38); кроме того, порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, а также контроля за его исполнением в соответствии с новым Законом обязательно закрепляются в уставе муниципального образования.
2. Перечень регулируемых в Уставе муниципального образования вопросов не является исчерпывающим. Вместе с тем ранее учеными уже отмечалось, что "в некоторых уставах содержатся чрезмерно общие положения, недостаточно точные и конкретные для локальных норм, даже буквально воспроизводящие нормы (федеральных законов)" <*>. Требование соответствия уставов федеральному и региональному законодательству не должно приводить к дублированию норм этих правовых актов в уставах муниципальных образований, как это зачастую происходит на практике.
--------------------------------

<*> Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". М., 1997.
3. Комментируемый Закон изменяет порядок принятия уставов муниципальных образований. В соответствии с ним не предусмотрено принятие уставов на референдуме, уставы принимаются представительным органом муниципального образования или населением непосредственно в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек. Большинство действующих в настоящее время уставов муниципальных образований принято именно представительными органами местного самоуправления - более 66% <*>.
--------------------------------
<*> Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2000. С. 218.
4. В данных положениях закреплены гарантии реализации прав граждан на участие в обсуждении принимаемого устава муниципального образования, учета предложений населения муниципального образования по проекту устава. На федеральном уровне такие гарантии ранее не закреплялись, и представляется, что они позволят отдельным гражданам и населению муниципальных образований в целом эффективнее реализовывать свои права на осуществление местного самоуправления, в частности при принятии и изменении устава, оказывать воздействие на действия и решения органов местного самоуправления. Новый Закон предусматривает, что на местном уровне разрабатывается и принимается нормативный акт, регламентирующий порядок учета предложений по принимаемому уставу или вносимым в него изменениям, а также порядок участия граждан в обсуждении проекта устава, изменений и дополнений действующего устава. Такой нормативный акт должен носить не формальный, закрытый характер, а в соответствии с требованиями настоящей статьи должен публиковаться не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о принятии устава вместе с его проектом либо предлагаемыми изменениями и дополнениями. Предложения по проекту устава или вносимым в него изменениям и дополнениям могут вносить не только отдельные граждане, но и другие субъекты муниципально-правовых отношений - органы территориального общественного самоуправления, руководители предприятий, учреждений и организаций, в том числе муниципальных, и др.
5. На федеральном уровне устанавливается необходимое число голосов депутатов представительного органа муниципального образования, необходимое для принятия, изменения или дополнения устава муниципального образования (2/3 голосов от установленной численности депутатов). О численном составе депутатов представительного органа и порядке его формирования см. комментарий к ст. 35.
6. Новый Закон предусматривает, что порядок государственной регистрации уставов муниципальных образований и вносимых в них изменений и дополнений устанавливается федеральным законом. (По действующему до 1 января 2006 г. Закону о местном самоуправлении такой порядок устанавливается законами субъектов РФ.) В настоящее время такой закон еще не принят, однако можно предположить, что регистрация уставов будет осуществляться органами юстиции с предварительной проверкой их на соответствие законодательству РФ и ее субъектов. Также новый Закон ввел новое основание для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования: помимо предусмотренного и действующим Законом о местном самоуправлении противоречия Конституции, федеральному или региональному законодательству, таким основанием может служить также нарушение установленного порядка принятия устава или соответственно правового акта о внесении в устав изменений и дополнений. Соблюдение порядка принятия устава или изменений и дополнений в него при государственной регистрации проверялось и ранее.
7. Судебный порядок обжалования отказа в государственной регистрации устава муниципального образования служит защитой от необоснованных отказов в регистрации уставов и в более широком смысле гарантией от вмешательства органов государственной власти в деятельность органов местного самоуправления. Жалобы на отказ в регистрации устава или изменений (дополнений) в него могут приносить граждане или органы местного самоуправления в суды общей юрисдикции.
8. Условием вступления в силу устава муниципального образования или изменений (дополнений) в него являются публикация соответствующих нормативных актов в средствах массовой информации или доведение их до сведения населения муниципального образования иным способом. Сроки, порядок и другие условия опубликования (обнародования) таких нормативных актов определяются на местном уровне. Также комментируемый Закон уточняет порядок вступления в силу изменений структуры или полномочий органов местного самоуправления, статуса выборных должностных лиц местного самоуправления.
Законодатель не дает целостного представления о структуре устава. В связи с этим на местах разрабатываются уставы муниципальных образований исходя из собственных представлений об их структуре и содержании.
Можно выделить два подхода в разработке уставов муниципальных образований. Первый предусматривает развернутое изложение в уставе всех вопросов, перечисленных в федеральном законе. По нашему мнению, в сегодняшних российских условиях подобный вариант малопродуктивен, так как постоянное изменение федерального и регионального законодательства будет приводить к непрерывным корректировкам устава.
Второй подход предполагает относительно короткий и устойчивый к конъюнктурным изменениям устав конституционного стиля и пакет дополняющих его нормативно-правовых актов.
Во многих муниципальных образованиях, входящих в один субъект РФ, действуют тождественные уставы без учета местных социальных, экономических и культурных особенностей.
Например, в Алтайском крае Управлением юстиции зарегистрированы 423 устава муниципальных образований, отличающихся только названиями муниципальных образований. Аналогичная ситуация в Красноярском крае, где действуют 179 "родственных" уставов муниципальных образований. В Кемеровской области точно такая же ситуация с 314 муниципальными образованиями.
Данную ситуацию нельзя оценивать однозначно. С одной стороны, уставы муниципальных образований должны отражать специфику каждого отдельно взятого муниципального образования, с другой - в процессе становления местного самоуправления необходима поддержка, в том числе методическая, организационная и правовая, со стороны органов государственной власти.
Статья 45. Решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан
Комментарий к статье 45
1. О вопросах, которые могут выноситься на местный референдум, и порядке его проведения см. комментарий к ст. 22. О сходах граждан см. комментарий к ст. 25. Представляется, что название данной статьи не совсем удачное, а комментируемая часть фактически дублирует положения ст. ст. 22 и 25. В комментируемой статье речь идет не о решениях, принимаемых путем прямого волеизъявления граждан, а о правовых актах, принимаемых на основании таких решений.
2. На местный референдум или сход граждан могут выносится альтернативные варианты решения вопросов местного значения, однако, как правило, принимается принципиальное решение по тому или иному намерению местных властей (варианты ответов "да" или "нет"). В последних случаях часто требуется принятие (издание) правового акта для конкретизации принятого решения и механизмов его реализации. Нормы комментируемой части устанавливают обязательность принятия (издания) такого акта, сроки его подготовки и принятия.
3. Устанавливается, что нарушение срока издания муниципального правового акта, необходимого для реализации решения, принятого на местном референдуме или сходе граждан, может служить основанием для ответственности органов местного самоуправления. О порядке отзыва выборного должностного лица местного самоуправления см. комментарий к ст. 71, увольнения главы местной администрации - к ст. 37.
Статья 46. Подготовка муниципальных правовых актов
Комментарий к статье 46
1. В комментируемой части названы субъекты правотворческой инициативы, т.е. субъекты, обладающие правом вносить проекты муниципальных правовых актов на рассмотрение органов местного самоуправления. О порядке осуществления правотворческой инициативы гражданами см. комментарий к ст. 26. Установлено, что уставом муниципального образования могут быть предусмотрены иные субъекты правотворческой инициативы, помимо перечисленных в статье.
2. Порядок внесения проектов муниципальных правовых актов устанавливается на местном уровне самими органами местного самоуправления, полномочными принимать данные правовые акты. Очевидно, что перечень и форма прилагаемых к проектам документов будут зависеть от субъектов, вносящих проект на рассмотрение: от инициативных групп граждан обычно требуется определенное количество подписей в поддержку вносимого проекта, от органов территориального общественного самоуправления - протокол заседания данного органа и т.п.
На муниципальном уровне, как правило, регламентируется не только процедура внесения проектов муниципальных правовых актов, но и процесс их принятия.
Например, муниципальный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования, направляется главе муниципального образования для подписания и обнародования. Глава муниципального образования, являющийся главой местной администрации, вправе отклонить указанный нормативный правовой акт и в течение