"комментарий к фз "об общих принципах организации местного самоуправления в рф" (постатейный) (велиева д.с., лысенко в.в., капитанец ю.в., кулушева м.а., пресняков м.в., чаннов с.е.)

что они не должны противоречить законам, имеющим верховенство в системе правовых актов государства. Соответствие актов органов и должностных лиц местного самоуправления положениям Конституции РФ, федеральным законам, законам субъектов РФ обеспечивает согласованность, органическую связь и взаимодействие правовых актов всех уровней.
Подзаконность актов органов местного самоуправления не может вызывать сомнений. Хотя в ряде муниципальных образований (например, в городе Чите) делались попытки назвать наиболее значимые нормативные акты законами, это не имеет юридического значения. Законы издаются только органами государства, определенными Конституцией. Муниципальная власть, хотя и является самостоятельным уровнем публичной власти, тем не менее есть власть подзаконная. Эта власть не обладает суверенитетом, она самостоятельна в рамках закона и в пределах заданной законом компетенции.
В ходе формирования нормативного правового акта органов местного самоуправления разрабатывается его внутренняя структура, которая с принятием акта приобретает юридическое значение.
Внутреннее построение нормативного правового акта преследует цель придать акту последовательность и логичность его составляющих частей, отразить с достаточной полнотой и закрепить его составные элементы. Это необходимо для того, чтобы после принятия акта появилась возможность с наименьшей затратой времени, сил и средств обеспечить понимание акта тому кругу лиц и организаций, которым он адресуется.
Как правило, нормативный правовой акт содержит в самом начале небольшой раздел - вводную часть, которую именуют преамбулой, введением и тому подобным, но в самом тексте никак не называют. Назначение вводной части - кратко сформулировать цели и задачи нормативного правового акта, объяснить, чем вызвано его принятие.
Следующим основным структурным элементом нормативного правового акта являются нормы, содержащие и очерчивающие предмет регулирования данного правового акта.
Предмет правового акта и способы его реализации будут нереальными и бездействующими, если не определен круг физических лиц и юридических лиц, на которых они распространяются. Круг лиц предопределяется предметом регулирования. Если предметом регулирования охватываются все категории физических лиц, это необходимо оговорить в формуле "распространяется на всех физических лиц".
Для обозначения составных фрагментов структуры применяются общепризнанные понятия: раздел, глава, статья, параграф, пункт, подпункт, часть, абзац и т.п. Твердых технико-юридических правил о том, когда надлежит применять указанные обозначения, не существует.
2. Устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), не должны противоречить Конституции РФ, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов РФ (см. ч. 4 ст. 7 комментируемого Закона). В то же время эти муниципальные правовые акты обладают высшей юридической силой по сравнению с другими муниципальными правовыми актами, т.е., как указано далее, иные муниципальные правовые акты не должны им противоречить. За принятие (издание) муниципальных правовых актов, противоречащих уставу муниципального образования, предусмотрена ответственность (см. комментарий к ст. ст. 72 - 74). Прямое действие уставов муниципальных образований и оформленных в виде правовых актов решений, принятых на местном референдуме, означает, что они подлежат реализации независимо от наличия или отсутствия конкретизирующих и развивающих нормативных актов, их нормы применяются непосредственно.
3. О компетенции представительного органа местного самоуправления см. комментарий к ст. 35. Настоящей статьей установлено, что представительный орган местного самоуправления издает правовые акты в форме решений. Названы два вида решений: устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, и решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования. К первым относятся многочисленные нормативные правовые акты, регламентирующие наиболее важные общественные отношения на местном уровне: порядок управления муниципальной собственностью, организацию территориального общественного самоуправления и др.
Что касается второй группы, то здесь необходимо выделить регламент представительного органа муниципального образования. Регламент является нормативным правовым актом, устанавливающим порядок, основные правила и процедуры работы представительного органа муниципального образования.
Как правило, регламент представительного органа муниципального образования содержит следующие разделы:
1) порядок выдвижения и избрания должностных лиц представительного органа муниципального образования, формирования его органов;
2) порядок работы представительного органа муниципального образования:
- подготовка и проведение его заседаний;
- подготовка проектов решений представительного органа муниципального образования;
- полномочия председательствующего на заседании представительного органа муниципального образования;
- порядок проведения заседаний представительного органа муниципального образования;
- порядок проведения голосования и подсчета голосов;
- подготовка и содержание плана работы представительного органа муниципального образования;
3) порядок работы постоянных комиссий и других рабочих органов представительного органа муниципального образования:
- порядок проведения заседаний постоянных комиссий представительного органа муниципального образования;
- содержание и структура плана работы постоянной комиссии;
- порядок создания и задачи временных комиссий;
4) порядок внесения, рассмотрения проектов правовых актов и принятия решений представительного органа муниципального образования;
5) порядок осуществления контроля:
- объекты контроля представительного органа муниципального образования;
- формы контроля.
Именно регламент устанавливает порядок работы представительного органа муниципального образования, порядок принятия решений, кворум для их принятия. Также решениями по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования закрепляются положения о депутатских комиссиях, группах, фракциях, о выборе их руководящих органов и т.п.
4. Глава муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования может возглавлять представительный орган муниципального образования или местную администрацию (за исключением поселений с численностью населения менее 1000 человек) (см. об этом комментарий к ст. 36). Соответственно он издает в первом случае постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования, во втором - постановления по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, и распоряжения по вопросам организации местной администрации. О полномочиях главы муниципального образования см. комментарий к ст. 36. Как правило, в форме постановлений издаются нормативные акты, в форме распоряжений - решения по конкретным вопросам, индивидуальные акты.
Постановления и распоряжения как акты главы муниципального образования имеют свою внутреннюю структуру.
Как правило, текст постановления, распоряжения содержит констатирующую и распорядительную части. Если содержание документа не нуждается в пояснениях, то констатирующая часть отсутствует (как правило, в распоряжениях). Проекты распорядительных документов в констатирующей части содержат оценку состояния дел по рассматриваемому вопросу. При этом констатирующая часть изложена кратко и не превышает 1/3 документа.
В обязательном порядке постановления и распоряжения главы муниципального образования в распорядительной части должны содержать пункты, предусматривающие:
- конкретные задания исполнителям с указанием реальных сроков их выполнения (при длительных сроках исполнения необходимо указывать промежуточные (контрольные) сроки);
- точные наименования организаций - исполнителей заданий (фамилии руководителей организации указывать не следует);
- поручения о контроле соответствующим заместителям главы муниципального образования, руководителям структурных подразделений с указанием сроков предоставления промежуточной информации о ходе исполнения и окончательной информации для решения вопроса о снятии с контроля;
- указания о снятии с контроля ранее принятого распорядительного документа (в случае его выполнения либо если новый документ издается взамен ранее принятого).
На практике постановления и распоряжения главы муниципального образования зачастую не содержат конкретных сроков их выполнения, что снижает исполнительность принятых актов. Следует отметить, что возложение контроля в таких муниципальных правовых актах на руководителей структурных подразделений приводит к нарушению субординации: заместители главы муниципального образования не знают о постановлении или распоряжении, которые должны исполнить их подчиненные.
Если принимаемый распорядительный документ исключает действие ранее принятых по этому вопросу документов, в нем должно содержаться указание о признании их утратившими силу.
К сожалению, в органах местного самоуправления не ведется учет нормативных актов, которые подлежат отмене. Практика свидетельствует, что около 15% нормативных правовых актов, утративших силу, не имеют официальной отмены.
5. О вопросах организации деятельности представительного органа муниципального образования см. комментарий к ч. 3 настоящей статьи. При определении конкретной правовой формы правовых актов председателя представительного органа - постановлений или распоряжений - применяются те же правила, что и к правовым актам главы муниципального образования.
6. О полномочиях главы местной администрации см. комментарий к ст. ст. 36, 37. Глава местной администрации вправе издавать постановления по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления. Вопросы местного значения перечислены в ст. ст. 15 - 17 комментируемого Закона. Об осуществлении отдельных государственных полномочий см. комментарий к ст. ст. 19, 20. Представляется, что по вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, вправе издавать правовые акты не только глава местной администрации или глава муниципального образования, но и иные органы и должностные лица местного самоуправления, если решение подобных вопросов входит в их компетенцию. Глава местной администрации возглавляет местную администрацию на основе единоначалия, соответственно он вправе издавать распоряжения по вопросам организации ее работы.
Понятие должностного лица местного самоуправления дано в ст. 2 комментируемого Закона. К иным должностным лицам местного самоуправления относятся глава (председатель) контрольного органа муниципального образования, председатель избирательной комиссии муниципального образования, заместители главы местной администрации, руководители ее структурных подразделений и т.д. Они вправе издавать правовые акты в пределах своих полномочий, адресованные подчиненным им административным структурам, поэтому правовой формой этих правовых актов являются распоряжения и приказы.
Руководители структурных подразделений местной администрации по текущим вопросам своей деятельности издают правовые акты в виде распоряжений и приказов в пределах своих полномочий и в соответствии с Положениями о структурных подразделениях местной администрации.
Распоряжения и приказы руководителей структурных подразделений местной администрации могут быть отменены главой местной администрации.
Для обсуждения наиболее важных вопросов социально-экономического развития и функционирования муниципального образования в структуре местной администрации может быть образована коллегия, возглавляемая главой администрации или главой муниципального образования.
Коллегия является совещательным органом при главе муниципального образования и действует на основании его постановления. На заседаниях коллегии обеспечиваются коллективное обсуждение и выработка принципиальных решений по наиболее актуальным вопросам деятельности местной администрации.
В заседаниях коллегии при обсуждении вопросов могут принимать участие приглашенные представители общественности, государственных и коммерческих организаций. Решения коллегии носят рекомендательный характер.
Документы, разрабатываемые в местной администрации, должны иметь определенный комплекс реквизитов и стабильный порядок их расположения в соответствии с инструкцией по делопроизводству. При составлении и оформлении документов должны соблюдаться требования и правила, обеспечивающие юридическую силу документа, способствующие оперативному исполнению и последующему использованию их в справочных целях.
При составлении документа текст должен содержать достоверную и аргументированную информацию, изложенную ясно, убедительно, кратко, грамотно в соответствии с правилами орфографии и пунктуации в официально-деловом стиле.
В настоящее время существующие проблемы в регулировании местного самоуправления собственными нормативными актами позволяют говорить о необходимости реализации какого-либо кардинального метода с целью оптимизации указанного процесса. Представляется, что возможным выходом из сложившейся ситуации могут стать разработка и внедрение системы "горизонтальной" кодификации местных нормативных актов.
В нашей стране достаточно развита "вертикальная" кодификация, когда обрабатываются и обобщаются определенным образом нормативные акты, регулирующие конкретную сторону или сферу общественной жизни (принято большое количество кодексов: Семейный, Гражданский, Водный и др.).
Кодификация - это вид правотворчества, при котором обеспечивается единое, согласованное и упорядоченное нормативное регулирование данного вида отношений и тем самым достигается системное развитие всего нормативного материала.
"Горизонтальная" кодификация преследует те же конечные цели и дает тот же результат. Но обработке подлежат не акты, регулирующие конкретные вопросы, а все нормативные акты одного территориального уровня, например, все акты, издаваемые на территории субъекта РФ, или все акты, принимаемые на уровне муниципального образования.
Основная цель горизонтальной кодификации - переработать и поместить в один документ все многообразие нормативных актов одного территориального уровня, которые имеют постоянное и всеобщее действие, но разные предметы правового регулирования. Кодекс строится по предметному принципу, так что, открыв раздел с