"комментарий к фз "об общих принципах организации местного самоуправления в рф" (постатейный) (велиева д.с., лысенко в.в., капитанец ю.в., кулушева м.а., пресняков м.в., чаннов с.е.)

представительного органа муниципального образования.
9. О собственных доходах бюджетов муниципальных образований см. комментарий к ст. 55. Данная норма, с одной стороны, служит гарантией независимости органов местного самоуправления в пределах своей компетенции от органов государственной власти или иных организаций, поскольку расходы на их содержание могут финансироваться только из местного бюджета. С другой стороны, эта же норма предостерегает от чрезмерного расширения числа органов местного самоуправления, образуемых на местном уровне, необоснованного расширения их штатного расписания.
Статья 35. Представительный орган муниципального образования
Комментарий к статье 35
1. Представительные органы в системе органов местного самоуправления традиционно рассматриваются как наиболее значимые, поскольку именно через такие выборные органы население в большинстве случаев реализует свое право на осуществление местного самоуправления. Определенные вопросы местного значения вправе решать только представительный орган местного самоуправления (см. комментарий к ч. ч. 10, 11 настоящей статьи). Комментируемой частью установлено, что представительный орган муниципального образования может считаться правомочным только при избрании не менее двух третей от установленной численности депутатов данного представительного органа. Такая ситуация может сложиться, например, если муниципальные выборы на части территории муниципального образования не состоятся или будут признаны недействительными. В таком случае представительный орган муниципального образования не может начать свою работу, пока число избранных депутатов не превысит 2/3 от их установленной численности. Данная норма обеспечивает реальную коллегиальность в работе представительного органа муниципального образования.
2. Части 2 - 8 настоящей статьи предусматривают особенности формирования представительных органов муниципальных образований в зависимости от вида муниципального образования и числа его жителей. Виды муниципальных образований и их характеризующие черты названы в ст. 2 комментируемого Закона. В соответствии с положениями указанной статьи под поселениями понимаются городские и сельские поселения. Из депутатов, избираемых на муниципальных выборах, состоят также представительные органы городских округов, т.е. городских поселений, не входящих в состав муниципальных районов.
3. В Законе о местном самоуправлении 1995 г. (ст. 15) также предусмотрено, что в отдельных поселениях в соответствии с законами субъектов РФ и уставом муниципального образования полномочия представительного органа могут осуществлять собрания (сходы) граждан. Однако критерии определения таких муниципальных образований не были определены и устанавливались законами субъектов РФ. На практике не всегда возможность осуществления полномочий представительного органа муниципального образования ставилась в зависимость от численности его жителей. Комментируемым Законом четко определено, что представительные органы муниципального образования не создаются в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек.
4. Понятие муниципального района дано в ст. 2 комментируемого Закона. Комментируемая часть предусматривает 2 способа формирования представительного органа муниципального района:
1) он может состоять из глав поселений, входящих в его состав, и депутатов представительных органов таких поселений;
2) он может избираться на муниципальных выборах. Представляется, что число депутатов, избираемых во втором случае от каждого поселения, должно устанавливаться пропорционально численности жителей данного поселения, в то же время не превышая 2/5 от общего числа депутатов. Другие особенности формирования представительного органа муниципального района изложены в ч. 5 ст. 35.
5. Представительный орган муниципального района избирается на муниципальных выборах, если от представительного органа поселения, входящего в состав муниципального района, не поступила инициатива о формировании его из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и депутатов представительных органов таких поселений. Такая инициатива в течение года должна быть поддержана не менее чем 2/3 представительных органов других поселений, входящих в состав муниципального района. Представительный орган, выступающий с инициативой о формировании представительного органа муниципального района, должен оформить эту инициативу решением, в котором указываются требуемые настоящей статьей предложения по норме представительства депутатов и дате начала работы формируемого органа. Сформированный из глав поселений и депутатов представительный орган муниципального района в течение месяца со дня начала работы должен закрепить в уставе муниципального района свой порядок формирования. Нормы комментируемой статьи устанавливают также гарантии стабильности работы представительного органа муниципального района. В частности, установлено, что порядок его формирования может быть изменен не ранее чем через 2 года со дня начала его работы в аналогичном вышеописанному порядке.
6 - 8. Нормы указанных частей комментируемой статьи устанавливают минимальную численность депутатов представительных органов поселений, в том числе городских округов, муниципальных районов и внутригородских территорий городов федерального значения. Закон о местном самоуправлении 1995 г. не регламентирует численность депутатов представительных органов муниципальных образований, устанавливая, что их численность определяется уставом муниципального образования.
Комментируемый Закон устанавливает только минимальную численность депутатов. В то же время следует избегать и необоснованного расширения их численности, поскольку это ведет к увеличению затрат на содержание представительного органа муниципального образования и затрудняет процесс принятия им решений.
9. О понятии юридического лица и особенностях статуса органов местного самоуправления, наделенных правами юридического лица, см. комментарий к ст. 41.
10. Комментируемый Закон расширил перечень вопросов, входящих в исключительную компетенцию представительного органа муниципального образования, т.е. тех вопросов, которые имеют право решать только представительные органы.
В первую очередь к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования законодатель отнес принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений. Устав муниципального образования является важнейшим правовым актом, принимаемым на местном уровне, именно он определяет компетенцию органов местного самоуправления, порядок решения вопросов местного значения. Кроме того, новый Закон не предусматривает возможности принятия устава муниципального образования на местном референдуме (см. комментарий к ст. 44). Поэтому вполне логично, что полномочия по принятию и изменению устава принадлежат только представительным органам муниципального образования.
Комментируемый Закон, как и Закон 1995 г., относит к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении. Решение любых вопросов местного значения требует определенных затрат, и эти затраты, за исключением непредвиденных случаев, должны быть предусмотрены в местном бюджете. Понятно, что расходование средств местного бюджета имеет большое значение для жителей муниципального образования, поэтому представительные органы муниципального образования не только принимают местный бюджет, но и по завершении финансового года утверждают отчет о его исполнении. Такой отчет местные органы исполнительной власти представляют в обязательном порядке.
Местные налоги и сборы также напрямую затрагивают финансовые интересы жителей муниципальных образований, предприятий, учреждений и организаций, расположенных на его территории. Их установление, изменение и отмена могут осуществляться в соответствии с федеральным законодательством о налогах и сборах только представительным органом муниципального образования. Подробнее о местных налогах и сборах см. комментарий к ст. 57.
Только представительные органы муниципальных образований определяют основные направления развития муниципального образования в различных сферах и отраслях муниципальной деятельности. По ранее принятым планам или программам развития исполнительные органы должны предоставлять отчет об их исполнении, расходовании средств.
К исключительной компетенции представительного органа муниципального образования относится также определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности. Муниципальная собственность составляет важнейшую экономическую основу местного самоуправления. Оперативное управление и распоряжение ею осуществляет местная администрация, однако при этом она должна руководствоваться порядком, который установлен представительным органом муниципального образования. Подробнее о понятии муниципальной собственности и муниципального имущества см. комментарий к ст. 50.
Комментируемый Закон отнес к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также определение порядка принятия решений об установлении тарифов на их услуги. Решения о создании, реорганизации или ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также установление тарифов на их услуги осуществляются компетентными органами местного самоуправления, как правило, местной администрацией. Представительный орган в данном случае определяет сам порядок принятия таких решений, например необходимость их согласования с теми или иными должностными лицами и т.п. Такими полномочиями представительные органы муниципальных образований могли обладать и ранее. Например, в соответствии с Уставом г. Саратова Саратовская городская дума определяет порядок регулирования цен и тарифов на продукцию (услуги), производимую (оказываемые) муниципальными предприятиями и учреждениями, принимает решение о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных унитарных предприятий, учреждений и организаций для осуществления хозяйственной деятельности и устанавливает порядок назначения на должность и освобождения от нее руководителей муниципальных предприятий, учреждений и организаций (ст. ст. 20.2.8, 20.2.16).
Представительный орган муниципального образования определяет также порядок участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества и порядок материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления. О межмуниципальном сотрудничестве см. комментарий к ст. 8. Под материально-техническим и организационным обеспечением может пониматься решение очень широкого круга вопросов, например, обеспечение органов местного самоуправления необходимым оборудованием, оргтехникой, представление им необходимых информационных и справочных материалов и т.п. Поэтому целесообразность включения в перечень исключительных полномочий представительного органа муниципального образования данного полномочия вызывает определенные сомнения.
Организационные формы контроля представительных органов муниципального образования за исполнением органами и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения могут определяться в уставах муниципальных образований или других нормативных правовых актах. Например, в соответствии с Уставом г. Саратова Саратовская городская дума осуществляет контроль за деятельностью органов местного самоуправления города и их должностных лиц. Порядок осуществления контрольной деятельности устанавливается Регламентом городской Думы. В частности, в нем определены объекты контроля - деятельность администрации города, ее структурных подразделений и должностных лиц, исполнение решений Думы и др. Контроль осуществляется в форме запросов, заслушивания информации, отчетов структурных подразделений администрации города о своей работе и других формах.
11. Перечень полномочий представительного органа муниципального образования, приведенный в ч. 10 настоящей статьи, не является исчерпывающим. Он может быть расширен (но не сужен) уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов РФ и федеральным законодательством. Например, к полномочиям представительных органов уставами некоторых муниципальных образований отнесены образование внебюджетных фондов, создание муниципальных банков и др. О том, какие полномочия обычно закрепляются за представительными органами муниципальных образований в настоящее время, см. комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <*>.
--------------------------------

<*> Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (комментарий к ст. 17, комментарий к ст. 15) / Под ред. Ю.А. Тихомирова. М., 1996.
12. Комментируемой частью установлен особый порядок внесения в представительный орган муниципального образования проектов нормативных правовых актов, затрагивающих систему местных налогов и сборов, а также связанных с расходованием средств местного бюджета. Такие проекты вносятся по инициативе главы местной администрации либо требуют его заключения. Если эти условия не выполнены, указанные проекты рассматриваться не могут. По-видимому, такое ограничение связано с тем, что исполнение местного бюджета осуществляет местная администрация и изменение системы местных налогов или запланированных расходов местного бюджета неизбежно отразится на его исполнении.
13. Глава муниципального образования подписывает и отвечает за обнародование принятых представительным органом нормативных правовых актов независимо от того, возглавляет ли он представительный орган или местную администрацию. Однако во втором случае он обладает так называемым правом вето, т.е. своим решением может отклонить принятый представительным органом нормативный правовой акт. В таком случае он обязан в течение 10 дней представить в представительный орган мотивированное обоснование отклонения правового акта либо предложения по его изменению или дополнению. Нормы комментируемой статьи устанавливают необходимое число голосов депутатов представительного органа для преодоления вето главы муниципального образования, а также сроки его подписания после преодоления вето.
14. Формулировка "организация деятельности представительного органа муниципального образования" представляется достаточно расплывчатой и нуждается в конкретизации в законах субъектов РФ, уставах муниципальных образований или регламентах представительных органов. Под этой формулировкой могут пониматься любые организационные действия по подготовке заседаний представительных органов, внесение предложений по повестке заседаний, проведение заседаний и т.п. В любом случае эту